宋曉梧

    當前國內外經濟形勢的變化，凸顯了轉變經濟發展方式的緊迫性。國際上，歐洲主權債務危機和美國債務危機不斷惡化，全球經濟出現下滑，將對我國經濟發展的外部環境產生長遠影響。國內，我們審時度勢應對世界金融危機，采取一系列重要舉措，經濟率先走出低谷，對全球經濟復蘇起了重要的推動作用。值得注意的是，我國經濟運行中的深層矛盾依然存在，保持經濟平穩運行的難度有所加大。去年“十二五”開局之年，經濟運行總體平穩，但結構調整步履維艱。投資維持高位徘徊，消費需求增幅回落，高耗能產業反彈，節能減排進展遲緩，落實發展方式轉型的戰略面臨嚴峻挑戰。2012年經濟各項指標降幅增大，各地政府要求加大投資的呼聲再次高漲。穩增長是必要的，但如果再次擴大已經過剩的產能，就會嚴重阻礙經濟結構的調整。“十二五”規劃提出的轉變經濟增長方式真正成為主線，在實際工作中還有一個艱難的落實過程。

    轉變增長模式，“十五”、“十一五”就提出來了，至今進展緩慢，事實說明有待改革攻堅，尤其需要界定政府和市場界限，按照確定的職能優化政府結構，才能更好的發揮市場配置資源的基礎性作用，堅持社會主義市場經濟的改革方向。可以說，轉變政府職能是優化政府管理的前提。

    如果說，前一階段中國經濟發展的突出特色是政府行政主導，這一運作方式能集中各種資源把GDP搞上去，那么在新的發展階段，應當看到這一運作方式致使政府與市場的關系“剪不斷”，中央與地方的關系“理還亂”。一些人認為，地方政府之間的競爭是中國經濟高速增長的“密碼”。單純從GDP增長的角度看，地方政府競爭居功甚偉，但積累的一系列問題日漸顯現，如重復建設、產能過剩、資源浪費、環境污染等。尤為嚴重的是，地方政府成為資源配置的主體，模糊了政府與市場的邊界，還為權錢交易提供了廣闊的平臺。

    近年來，地方政府公司化的傾向愈演愈烈，層層分解下達或變相下達GDP、投資、招商引資、重大項目等各種經濟指標。為了完成這些經濟指標，有的黨政工團齊動員，有的層層考核到街道。由于地方政府充當了資源配置主體，國家宏觀調控發生嚴重扭曲，調控的對象不是市場而是地方政府。地方又普遍追求高增長、大投資，中央為了保證地方的煤電油運等，往往形成地方調控中央的局面。以“十二五”規劃中GDP增長指標為例，中央預期7%，各省、市、區的指標加權平均為10.5%，比中央高出50%。這種狀況普遍出現，責任不在地方，而在相關體制機制不適應發展方式轉型的要求。

    界定政府與市場、中央政府和地方政府的邊界，并在此基礎之上優化政府結構，涉及行政體制、財稅體制、外貿體制、土地制度、分配制度、價格機制以及社會管理等眾多領域。當前可以先從四方面入手逐步破題：

    一、扭轉地區GDP競爭趨勢，建立統一的社會主義市場經濟體系

    改革開放以來，從搞活一個國有企業、建設一個工業園區、經營一個現代城市到協調區域發展，我們的視野越來越開闊。這是不斷打破行政分割，在更大范圍內發揮市場配置資源基礎性作用的必然趨勢。需要研究的一個問題是，區域協調發展的標準如何確定？現在各地仍把GDP或人均GDP指標大致相當作為區域是否協調發展的第一衡量標準或主要衡量標準。這樣，比GDP增長速度，難免成為各地最現實的目標，在目前過多靠投資拉動經濟增長的模式下，比投資增長又成為各地最直接的目標。在市場經濟條件下，各類要素投資總是向回報率高的地方積聚，因此以人均GDP大體相當作為區域協調發展的主要衡量指標，實現區域協調發展就是十分困難和相當遙遠的事情。應當考慮以基本公共服務均等化、公共設施基本完備作為衡量區域協調發展水平的主要指標。教育、醫療、社保、住房等民生指標大體相當，供水、供氣、供電、供暖大體平衡，鐵路、公路、民航等交通設施基本具備，就可以認為區域發展水平大致協調了。建議盡快取消地方的GDP、投資等規劃指標，不再把這類經濟指標作為地方政府政績考核內容。

    對于近年來已經形成的20多個國家級區域規劃，建議“十二五”時期中央突出抓好西部大開發，對于其余跨省的重在指導，省內的由各省自行協調。要警惕過多的國家級區域規劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策，形成地方政府主導的區域性GDP競爭，結果反而割裂了全國統一市場。

    地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地經濟社會事務的統籌協調，提供各項公共服務，維護市場秩序和社會安定。如果繼續堅持地方政府的GDP競爭，那么地方政府的結構必然會朝著公司化的方向進一步“完善”。

    二、適當集中基本公共服務事權，明確劃分各級政府事權財權

    建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務的標準。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，并落實與之相匹配的財力。經濟社會發展到現階段，應當改變長期以來在基本公共服務方面，中央確定原則框架，地方制定實施標準的作法。多年來的實踐證明，這種作法雖然有較大的靈活性，但難免造成越是經濟發達的地區，其基本公共服務水平越高。從全國看，基本公共服務的差距不是在縮小，而是在擴大。當然，目前不可能一刀切，拉平各地區的基本公共服務水平，但應當在“十二五”時期下決心扭轉一次分配的地區差距，通過社會保障和其他基本公共服務等二次分配轉移進一步擴大的趨勢。

    為此，要建立全國統一的基本公共服務經費保障機制，加大中央財政對貧困地區公共服務和基礎設施的轉移支付力度，逐步縮小各地公共服務和基礎設施的差距。應著手研究逐步協調地區間的公共服務水平，平衡地區間的人均可支配財力。當前突出的問題是先解決省、市、區內的基本公共服務水平差距過大問題，進而逐步實現省市區之間的基本公共服務均等化。一些經濟發達省份的統計資料說明，其省內不同市縣的基本公共服務差距甚至大于全國東西部的差距。

    鑒于一些地方在區域性GDP競爭中，為了自身利益不得不到中央部委跑項目，建議盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度，以法律形式加以規范，限制中央政府部門的自由裁量權，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。

    三、發展和規范社會組織，深化行政管理體制改革

    深化行政管理體制改革是優化政府管理的先導環節。只有把不該由政府管理的事項如企業經營決策等堅決轉移出去，把該由政府管理的事項如基本公共服務等切實管好，才能使政府“減肥瘦身”，優化結構。但是，“推進政企分開、政資分開、政事分開，政府與社會組織、市場中介組織分開”說了多年，落實卻仍步履維艱。究其原因，在于社會發展滯后于經濟進程。“經濟這條腿長，社會這條腿短”，在很大程度上是社會組織這條腿短。與計劃經濟相比，我國社會組織從無到有已經有了很大進步，現在已有40多萬個社會組織、中介機構，但這些社會組織絕大多數存在“官辦、官管、官運作”的問題。市場主體自律與自協調機制的缺失，迫使政府在社會和經濟管理方面維持“管得過寬、管得過細、管得過死”的局面。面臨從中等收入向高收入邁進的諸多新問題，是依靠更全面、更精致、更強勢的政府行政干預，還是依靠更廣泛、更靈活、更和諧的社會協調機制，這取決于社會發展戰略的選擇。盡管這兩者并非完全相互排斥，但側重點不同，結局可能大不相同。現在有一種趨向，似乎完善宏觀調控、加強社會管理主要靠政府設立行政指標，最好落實到一把手責任制才行，很少想到發揮社會組織的作用。權力下放，責任分解，只能下放到各地市，分解到各部門。許多應當在政府與市場之間分割的職能和在中央與地方、部門與部門之間分割的職能，無非是中央權大點還是地方權大點，甲部門權大點還是乙部門權大點。同時缺乏社會監督機制，各類行政指標完成如何仍舊是政府自己說了算。

    針對這一問題，一些地方探索改革社會組織管理體制，如北京、深圳等地賦予工商經濟類、社會服務類、慈善福利類等社會組織更大的自主權。廣東省邁的步子最大，自2012年7月1日起，除特殊規定外，所有社會組織都不再掛靠行政部門，政府可以向社會組織購買服務，社會組織可以承接政府的相關職能。廣東省的探索，對轉變政府職能，優化政府管理具有重大意義。在國家法律框架內，發展完善社會組織，形成靈活的社會自協調機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制改革的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉變經濟發展方式的題中應有之意。

    四、完善集體談判機制，深化收入分配制度改革

    中國當前面臨的經濟、社會問題很多，最突出的是收入分配差距過大。“十二五”規劃建議強調了收入分配制度改革的重要性，提出要提高居民收入在國民收入中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。問題在于提高勞動報酬的比重政府應負什么責任？一些人認為政府只能干預二次分配，一次分配應完全交給勞動力市場按供求規律自行調節。可是我國的勞動力市場還在發育中，并不完善，而且許多不完善之處正是政府行政干預造成的。例如，農民工工資過低，是由于戶籍以及與戶籍密切相關的基本公共服務城鄉行政分割造成的，一些壟斷行業工資福利過高則是行政性經營特許權帶來的。解決這兩個問題政府責無旁貸。再有，一些地方政府向投資者傾斜過度，對他們違規甚至違法侵害勞動者權益的現象熟視無睹，這也不是簡單靠市場機制可以自行調節的。政府對一次分配的干預，方向是打破行政分割，進一步發揮市場配置勞動力資源的作用。

    同時，也要看到，搞社會主義市場經濟必須賦予企業用人自主權，包括確定企業職工工資的自主權。現代市場經濟條件下，勞動報酬并不是單純由雇主單方確定的，勞動報酬與資本收益之間的關系也不僅受市場供求的影響，需要建立勞資雙方談判機制。我國從20世紀90年代開始推行集體協商機制，取得了一定成果，但勞動報酬過低，普通勞動者工資收入長期增長緩慢的現象說明集體談判機制還有待完善。其中關鍵環節是工會應進一步去行政化，雇主組織應在區域和行業性的集體談判中發揮作用。從這個角度看，市場經濟條件下，收入分配問題在很大程度上演變為不同社會群體的利益訴求能不能得到充分表達的問題。如果我們不建立健全勞動力雙方集體討價還價的市場機制，面對收入差距過大的問題又回歸政府下達行政指標，直接干預企業的工資自主權，可能短期內表面上見效很快，長期看則違背了社會主義市場經濟的改革方向，轉變政府職能、優化政府管理也將南轅北轍。(作者系全國政協委員、中國經濟體制改革研究會會長)

    

（責任編輯：周姍姍）