隨著全球城市化的發展，世界城市人口在2007年首度超越鄉村人口。中國的城市化率在2011年超過50%，中國的城市時代也已來臨。

　　2001年諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨教授曾經預測，中國的城市化將是21世紀改變人類歷史的兩大動力之一（另一個是以美國為首的新技術革命）。享譽全球的《科學》和《自然》雜志在近些年也都針對城市及中國經濟發展、環境保護所面臨的挑戰發表了特刊。特刊中指出，中國所面對的環境問題，已成為中國和世界所面臨的嚴峻挑戰，必須立即采取有效的行動來加以應對。因此，城市化是一個全球性的重大現象，而中國的城市化發展，將在全球經濟發展中扮演舉足輕重的角色。

　　要保障如此快速和大規模的城市化進程得以順利進行，城市規劃是不可或缺的。根據我國《城市規劃基本術語標準GB/T 50280—98》，城市規劃是對一定時期內的城市經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合布局、具體安排和實施管理。俗話說“先規劃，后建設”，規劃一直被政府和民眾寄予厚望，期待其能夠承擔各項生產和生活活動有效組織的重要職能。然而，在現實生活中，規劃邊界和指標限制屢屢被突破，規劃缺乏彈性和嚴肅性，被頻繁修訂，種種弊端都使得規劃長期遭受來自社會各個方面的指責。

　　事實上，規劃失敗的原因也是多方面的。其中，既有來自規劃自身的因素，也有來自外界因素的影響。從規劃自身的因素來看，現有的規劃模式中至少有三項缺陷，導致其無法有效指導城市發展建設。

　　首先，我國目前的法定規劃程序，太多強調制定大型的綜合性規劃，這種規劃費時費力，很難調整，且審批周期長，往往規劃剛剛編制完成就過時了。以杭州為例，其城市總體規劃（1981～2000）于 1978 年開始編制，到1983年才得到國務院批準。本來規劃是要指導20年的發展建設，可是到1990年代就已經過時了。因此，在1993年，杭州市政府就開始組織編制新一版總體規劃——“杭州市城市總體規劃（1996～2010）”。其間經歷了蕭山、余杭的六個鄉鎮共253平方公里用地劃入杭州市區這一變化，因此該規劃并未得到國務院的批準。隨后的“杭州市城市總體規劃（2001～2020）”于2001年開始編制，直至2007年才被國務院批準，這意味著在2001至2007年的七年中，杭州市的城市發展是沒有合法的城市總體規劃加以指導和控制的。杭州市城市總體規劃所面臨的尷尬在很多其他城市也都或多或少地存在。

　　其次，我國傳統的規劃，都是將相關決策的完整結果一次性確定的藍圖式規劃，因而都屬于典型的設計型規劃。這種規劃模式主要由一整套高度相關的行動所構成，僅考慮少數行動者參與且行動的不確定性較小的情況。因此，其適合于在開發主體單一、開發行為較為確定的計劃經濟；在多主體、偶發性開發為主的市場經濟條件下，則作用有限。如果在城市發展中某項未曾預料的偶然因素，如新產業園區的建立、對外交通線路的改變、城市發展方向的改變等等，改變了其運行軌跡，則原有的規劃方案將會被推翻，巨大而精美會變得毫無用處，必須開展新一輪費時費力的規劃。

　　第三，傳統的規劃太多偏重于工程設計，缺乏對于公共政策的綜合考量。具體表現為，長期以來，對于規劃的探討往往集中于規劃的制定，而忽視了規劃的使用。政府組織大量的人力物力去編制規劃，而在實際實施過程中，則往往將規劃內容擱置在一旁。這種做法的基本觀念就是將規劃作為一個短期實施的工程設計項目，而非長期、持續發揮作用的公共政策。作為工程設計的規劃，只要把規劃方案作為完整的一次性編制完成，呈現在政府或公眾面前，經過修改審批通過就可以了；而作為公共政策的規劃必須要考慮實施的成本和收益、風險、保障手段，探討每一項規劃內容實施的可能性，以及與其他公共政策的銜接。因而，規劃制定的結果固然重要，實施的過程也同樣重要。

　　要應對城市發展的快速需求，解決新型城鎮化過程中的一系列重要問題，則需要對城市規劃的體系加以調整。將大型的綜合性規劃轉變為小型的、緊密關聯的規劃網絡，將設計型的規劃模式轉變為戰略型模式，將規劃的重點更多地轉向規劃過程及其關聯的決策和行動，應當是城市規劃體系發展的重要方向。

　　（作者是浙江大學公共管理學院副教授、博士生導師）

（責任編輯：武曉娟）