強世功北京大學法學院教授，西南政法大學兼職教授，北京市立法專家委員會委員。主要研究領(lǐng)域為法理學、法律社會學和憲法學。主要著作有《法制與治理：國家轉(zhuǎn)型的法律》(2003)、《法律人的城邦》(2003)、《立法者的法理學》(2007)、《懲罰與法治》(2009)等。目前主要從事香港基本法、中國不成文憲法和碳政治的研究。

    “碳政治”的科學建構(gòu)

    在“碳政治”的博弈中，起作用的不僅僅是“世界主義”的理念，更重要的是國家的實際利益。

    盡管早在19世紀末，瑞典科學家斯萬特·阿爾赫尼斯(Svante Arrhenius)就提出溫室效應(yīng)概念，但直到20世紀70年代，各國科學家仍很少對氣候變化問題進行系統(tǒng)研究。1972年召開的斯德哥爾摩人類環(huán)境會議，雖然提出氣候變化問題，但并沒有引起科學家的關(guān)注。然而，恰恰是歐洲環(huán)境政治在20世紀80年代逐步興起，全球氣候成為政治辯論的話題，才推動了科學家對這個問題的關(guān)注和研究。

    1988年，在歐洲人推動下，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共同建立政府間氣候變化專門委員會(IPCC)。在同年召開的多倫多會議上，有關(guān)氣候變化問題科學辯論演變?yōu)閲�際政治辯論的一部分。緊接其后的1990年，歐共體代表在“第二次世界氣候大會部長級會議”中首次提出保護大氣層和控制二氧化碳排放的主張，并提出立即開始“氣候變化公約”談判的主張，從而拉開了《氣候變化框架公約》談判的序幕。在這個過程中，IPCC發(fā)揮了主導性的作用。

    1990年，IPCC第一次發(fā)布的《氣候變化評估報告》確認了對有關(guān)氣候變化問題的科學基礎(chǔ)，直接推動1992年6月在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，各國政府簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。1995年，IPCC第二次發(fā)布的《氣候變化評估報告》直接推動《京都議定書》的簽訂。2001年7月，IPCC第三次發(fā)布的《氣候變化評估報告》直接推動馬拉喀什會議的成功。2007年12月，IPCC第四次發(fā)布《氣候變化評估報告》之后，歐盟、澳大利亞、瑞士等發(fā)達國家強調(diào)各國應(yīng)基于IPCC第四次評估報告的結(jié)論來安排2012年之后全球減排的國際談判。

    需要注意的是，IPCC并不是一個科學研究機構(gòu)，而是一個有科學家參與的政治機構(gòu)，其目標不是探索地球變暖的科學知識，而是對相關(guān)科學知識進行綜合并作出政治評估，即評價氣候變化對社會經(jīng)濟的影響，同時制定應(yīng)對氣候變化的政策措施。

    “碳政治”不同于傳統(tǒng)的國際政治，盡管實力政治很重要，比如美國就可以毫無顧忌地宣布退出《京都議定書》，但這種實力必須通過科學話語和法律規(guī)則來玩，否則就要承擔道德風險，而道德風險最終會轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟風險和政治風險。

    在“碳政治”的問題上，不同于傳統(tǒng)的“南北問題”，世界不是劃分為兩大陣營，而是形成三大陣營。第一陣營就是歐盟；第二陣營是以美國為首，包括日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、俄羅斯等被稱為“傘形”國家集團；第三陣營乃發(fā)展中國家，通常為77國集團加中國。此外還有小島國聯(lián)盟、石油輸出國組織等。但這些陣營從來都是不穩(wěn)定的，比如英國撒切爾夫人的保守主義時代曾經(jīng)把環(huán)保組織看作是英國的敵人，但后來英國積極投入到環(huán)境政治中，目前已經(jīng)和德國一樣，成為“碳政治”的領(lǐng)導者。而目前美國也改變了其立場，試圖成為“碳政治”的領(lǐng)導者。

    在這些“碳政治”的博弈中，起作用的不僅僅是“世界主義”的理念，更重要的是國家的實際利益。比如小島國就擔心被淹沒的亡國危險，而石油輸出國組織就擔心新能源的開發(fā)利用直接影響全球石油價格。而歐盟國家之所以極力推動“碳政治”不僅僅是由于政治理念，也與其現(xiàn)實的利益有關(guān)。德國、法國、英國、丹麥等歐洲國家在新能源技術(shù)方面處于世界領(lǐng)先地位，比較之下，美國在傳統(tǒng)的軍工、航天和信息技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。然而，美國掌握的先進技術(shù)在全球貿(mào)易中依靠WTO中關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的TRIPS協(xié)議獲得巨額財富，而歐洲新能源技術(shù)在全球貿(mào)易中的獲益則相形見絀。歐盟積極推動全球“碳政治”也是為了通過設(shè)定全球法律規(guī)則來徹底扭轉(zhuǎn)其在新技術(shù)領(lǐng)域的不利態(tài)勢，并且試圖通過全球“碳交易”奠定歐元的國際貨幣地位。如果各國要實現(xiàn)實質(zhì)性的“減排”，無疑要向歐盟國家購買新能源技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)。

    “碳排放權(quán)”與“碳金融”

    國際條約將“碳排放權(quán)”分配給國家，由于國家可對這些“碳排放權(quán)”進行地域或行業(yè)分割，從而最終將其分配給每一個企業(yè)，由此出現(xiàn)市場主體之間的商業(yè)交易，形成了一個復雜的全球碳排放權(quán)的交易市場。

    在今天的世界上，一種政治理念，一種科學技術(shù)，如果要變成穩(wěn)定的、可持續(xù)的政治或經(jīng)濟收益，就必須用法律的規(guī)則固定下來。20世紀以來，全球化導致的國家之間的復雜多樣的合作關(guān)系，使得國際法的約束力大大增強。主權(quán)至上雖然沒有受到挑戰(zhàn)，但它越來越受到國際法規(guī)則的約束。

    1992年各國政府簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的首要目標，在于通過協(xié)商談判將一個科學理念轉(zhuǎn)化為政治共識，即人類活動引起大氣中溫室氣體濃度上升導致了全球氣候的異常變化。在此基礎(chǔ)上，公約形成了另外兩個基本共識：其一，歷史上和目前全球溫室氣體的最大部分源于發(fā)達國家，但發(fā)展中國家所占的份額將會逐漸增加；其二，解決該問題的原則是公平原則和發(fā)達國家與發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別的責任”原則。在這些共識基礎(chǔ)上，公約要求發(fā)達國家應(yīng)當率先減排，而對發(fā)展中國家沒有做出明確規(guī)定。

    這種宣言性的國際公約并沒有確立任何明確的權(quán)利與義務(wù)的法律關(guān)系，從而被人們看作是“軟法”，但是各國一旦納入到這種“軟法”設(shè)定的協(xié)商機制，“軟法”就很容易變成“硬法”。《京都議定書》就把《公約》的理念轉(zhuǎn)化為具體的法律關(guān)系：其一，明確列舉了各發(fā)達國家(即“附件一締約方國家”)在第一期承諾的具體減排量和時間表；其二，明確了溫室氣體的種類為包括二氧化碳在內(nèi)的六種氣體，而其他五種氣體最后也以二氧化碳為標準來計算。這就是“碳排放”和“碳政治”這些概念的來源。

    這兩條法律實際上明確界定了“碳排放權(quán)”，即每個國家向大氣中排放二氧化碳等溫室氣體的權(quán)利。《京都議定書》實際上明確了兩種國家：一種就是享有完全“碳排放權(quán)”的發(fā)展中國家；另一種就是在國際條約規(guī)定限度內(nèi)享有“碳排放權(quán)”的發(fā)達國家，或稱之為“碳排放權(quán)”受限的國家。

    不過，《京都議定書》最具有創(chuàng)造性的法律貢獻在于引入了市場經(jīng)濟的機制，使得在碳排放問題上的實質(zhì)減排變成了一場圍繞“碳排放權(quán)”展開的全球貿(mào)易。其中規(guī)定了三種交易機制：

    其一，排放貿(mào)易機制(ET)。一個發(fā)達國家將自己超額完成的減排義務(wù)指標以貿(mào)易的方式轉(zhuǎn)讓給另一個未能完成減排義務(wù)指標的發(fā)達國家，出讓方自然要從其排放額度中扣除賣出去的額度。

    其二，聯(lián)合履行機制(JI)。一個發(fā)達國家向另一個發(fā)達國家以技術(shù)和資金投入的方式實現(xiàn)減排的項目，由此實現(xiàn)的減排額度可以轉(zhuǎn)讓給投入技術(shù)和資金的締約方。

    其三，清潔發(fā)展機制(CDM)。發(fā)達國家向發(fā)展中國家進行資金和技術(shù)投資實現(xiàn)減排目標的項目，由此產(chǎn)生的減排任務(wù)算作發(fā)達國家的減排額度。這一個機制被看作是發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間“雙贏機制”，發(fā)展中國家無償獲得了資金和技術(shù)投資，而發(fā)達國家以低廉的成本實現(xiàn)了法律要求的減排額度。

    正是通過法律建構(gòu)，“碳排放”這樣一個實質(zhì)的人類活動就變成一種抽象的、可分割、可交易的法律權(quán)利。國際條約將“碳排放權(quán)”分配給國家，并規(guī)定國家之間進行“碳排放權(quán)”交易的規(guī)則。由于國家可對這些“碳排放權(quán)”進行地域或行業(yè)分割，從而最終將其分配給每一個企業(yè)，由此出現(xiàn)市場主體之間的商業(yè)交易，形成了一個復雜的全球碳排放權(quán)的交易市場。而當金融工具進入這個交易市場之后，就產(chǎn)生專門的“碳金融”。

    “碳交易”的法律設(shè)置引發(fā)了兩種完全不同的評價。一種觀點認為引入市場機制為解決碳排放問題帶來的巨大動力，從而有利于實現(xiàn)總體上的實質(zhì)減排；但另一種觀點強烈批評這種脫離了實質(zhì)減排的“碳金融”如同期貨市場一樣，對實物市場并沒有形成實質(zhì)性影響。尤其發(fā)達國家通過“碳交易”回避了實質(zhì)性的減排任務(wù)，反而將減排的責任轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家，加劇了南北之間的對立。

    世界銀行的統(tǒng)計顯示，從2005年《京都議定書》生效之后，全球“碳交易”的總額從最初不到10億美元，增長到2008年的1260億美元。其中金融衍生工具帶來的交易量也在不斷上升。從金融衍生工具在美國房地產(chǎn)市場中發(fā)揮的威力，人們可以預(yù)計到它在大規(guī)模進入“碳交易”市場之后的景象。而資本力量進入，無疑會為“碳政治”提供更大的動力。

    目前“碳交易”的主導權(quán)掌握在歐盟手中，歐洲氣候交易所、歐洲能源交易所等一直從事著“碳排放權(quán)”的交易。2003年，美國建立芝加哥碳交易所，但由于美國沒有加入《京都議定書》，所以業(yè)務(wù)對象主要是歐洲國家。2008年1月，紐約-泛歐交易所與法國國有金融機構(gòu)信托投資局合作建立一個“碳排放權(quán)”的全球交易平臺。在這些交易平臺上，歐元是交易的標準貨幣，由此碳排放的全球交易使得歐元被越來越多地參與到碳交易中的國家所接受，并變成僅次于美元的世界貨幣，以至于歐盟積極推動的“碳政治”被看作是用歐元來挑戰(zhàn)美元霸權(quán)地位。

    美國人顯然不愿意接受目前歐盟主導的“碳政治”。為此，美國試圖在G8集團的基礎(chǔ)上，邀請包括中國、印度和巴西等15個碳排放量比較大的發(fā)展中國家，在聯(lián)合國的框架下重新討論碳排放的問題。

    在全球“碳政治”中，歐洲人的優(yōu)勢就在于話語優(yōu)勢和新能源技術(shù)優(yōu)勢，然而操控話語一直是美國人的強項。但美國人還有另外三項優(yōu)勢：信息技術(shù)、金融技術(shù)和法律技術(shù)。與歐洲從新能源的角度關(guān)注全球氣候不同，美國從資本的角度關(guān)注環(huán)境。

    宋鴻斌在其《貨幣戰(zhàn)爭》中表明，美國人以往環(huán)境關(guān)懷的對象并非氣候，而是全球濕地，美國人主導的“世界環(huán)境基金”正通過資本的力量掠奪全球土地。然而，一旦美國從其國家利益出發(fā)，把新能源技術(shù)的發(fā)展作為其國策，資本力量就會迅速與新能源技術(shù)結(jié)合，而且其信息技術(shù)在新能源技術(shù)中的運用也會把新能源技術(shù)推向一個新境界。

    由此，美國若重返《京都議定書》，帶來的不僅是強大的金融技術(shù)推動“碳金融”的迅速擴張，而且會利用信息技術(shù)改變新能源技術(shù)的發(fā)展走向，更會利用其強大的法律技術(shù)優(yōu)勢來修改《京都議定書》形成的國際規(guī)則和國際標準，從而制定一系列對其有利的規(guī)則和標準。對于中國而言，對美國未來走向的預(yù)判無疑是制定國家戰(zhàn)略的前提。

    中國雖已加入《京都議定書》，但由于中國的發(fā)展中國家地位，屬于不承擔減排義務(wù)的“非附件一締約方”國家。由此，目前中國是《京都議定書》的受益國。國內(nèi)最近開始熱炒的“碳交易”僅僅指的是通過CDM機制進行的碳交易。

    我們的戰(zhàn)略抉擇

    中國面臨的首要問題不是如何消極應(yīng)對西方國家主導的“碳政治”的壓力，而必須以我為主，面對人類即將來臨的又一次新技術(shù)革命浪潮，做出自己的戰(zhàn)略決斷。

    “碳政治”在中國無論對政府還是對民眾都是一個新概念。我們剛剛解決溫飽問題，還來不及考慮未來遙遠的全球氣候問題。但是，2007年以來，根據(jù)《京都議定書》要求締約國提交應(yīng)對氣候變化國家方案，尤其是中美談判中美國施加的巨大壓力以及歐盟國家對中國施加的“綠色關(guān)稅”壁壘，我們也開始積極應(yīng)對氣候變化問題。

    就目前情況看，我們依然是按照傳統(tǒng)的外交談判模式，基本是在目前西方“碳政治”設(shè)定的框架下，發(fā)表一些有利于我們的具體主張。從人類歷史來看，每一次技術(shù)革命都引發(fā)了經(jīng)濟、政治領(lǐng)域的深刻變化，并直接引發(fā)國際政治局勢的改變。眾所周知，中國古代的四大發(fā)明不僅維持了中華帝國幾千年的統(tǒng)治地位，而且觸發(fā)歐洲資本主義的興起。以紡織和鐵路技術(shù)為主的第一次工業(yè)革命，把英國推向全球帝國的舞臺；以電氣化為主的第二次工業(yè)革命，把美國推向世界舞臺；核技術(shù)和航天技術(shù)，把蘇聯(lián)變成世界超級大國；而信息技術(shù)革命，把美國推向了世界霸主的地位。

    從這個歷史經(jīng)驗中，我們可以看出，每一次技術(shù)革命都可以創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟財富，而對這些財富的善用就可以轉(zhuǎn)化為政治和軍事優(yōu)勢。那么，在信息時代之后，下一個科學技術(shù)所帶動的經(jīng)濟增長點在什么地方？太空技術(shù)？新能源技術(shù)？生物技術(shù)？科學家在研究這些問題的時候，政治家的任務(wù)就是對選擇哪一種技術(shù)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略做出政治決斷。

    在過去幾十年，美國和歐洲一直在上述各種技術(shù)領(lǐng)域中摸索、徘徊。生物技術(shù)由于遇到巨大的宗教和倫理壓力，而不得不有所停頓。在蘇聯(lián)的競爭消失之后，太空技術(shù)的浩大投資難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟收益。基于對人類傳統(tǒng)能源耗盡的預(yù)測，歐美國家不約而同地選擇新能源技術(shù)。美國在新能源技術(shù)上的徘徊是由于共和黨背后的軍工、石油集團利益左右其決策。民主黨執(zhí)政之后，其背后的信息技術(shù)集團無疑希望將其利益延伸到類似智能電網(wǎng)之類的節(jié)能領(lǐng)域，美國若能透過新能源擺脫石油能源的政治掣肘，就意味著美國可以真正撤離中東地區(qū)，由此奧巴馬的中東政策與其新能源政策密切關(guān)聯(lián)。正如他在自傳《無畏的希望》中所言：一個控制不了自己能源的國家也就控制不了自己的未來。

    從這個角度看，這次全球金融危機對美國而言似乎變成了一個天衣無縫的精心安排。它在政治上幫助奧巴馬政府徹底擺脫石油能源集團的影響，同時也幫助美國政府把大筆資金投入到信息技術(shù)和新能源技術(shù)開發(fā)利用上，從而以一種應(yīng)對金融危機的方式促使美國完成國家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。

    為此，奧巴馬政府在推動國內(nèi)新能源政策的同時，也開始積極介入全球“碳政治”，希望通過資本技術(shù)和法律規(guī)則技術(shù)的巧妙運用，讓全世界為其新技術(shù)革命“埋單”，即透過知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓把新能源技術(shù)開發(fā)的成本轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家。

    在這種背景下，中國面臨的首要問題就不是如何消極應(yīng)對西方國家主導的“碳政治”的壓力，而必須以我為主，面對人類即將來臨的又一次新技術(shù)革命浪潮，做出自己的戰(zhàn)略決斷，即在未來的科技革命中，究竟哪一種技術(shù)可以主宰人類的經(jīng)濟生活，從而足以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟收益，促使其經(jīng)濟持續(xù)增長。在目前科技與經(jīng)濟一體化的背景下，我們不可能另起爐灶，而只能在新能源技術(shù)領(lǐng)域追趕西方。在這方面，中國政府顯然有充分的準備。

    問題是，在眾多的新能源技術(shù)中，中國究竟選擇哪些技術(shù)作為突破口？核能？風能？太陽能？生物技術(shù)？智能化節(jié)能？諸如此類。這不僅要考慮中國目前的技術(shù)基礎(chǔ)，也要考慮中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，更要考慮國際市場，尤其要考慮這種新能源的開發(fā)必須能帶動軍工技術(shù)、航天技術(shù)和制造技術(shù)的升級換代，從而將這種新技術(shù)運用到更廣泛的領(lǐng)域中。在這方面，一如上世紀60年代的核戰(zhàn)略和上世紀80年代追趕世界先進技術(shù)的863計劃一樣，我們也需要一套科學技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展和國家安全相配合的國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。

    除了對新技術(shù)發(fā)展方向的戰(zhàn)略選擇，對當下的政治抉擇而言，最重要的莫過于目前中國的經(jīng)濟發(fā)展正處于從“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵階段。在這個過程中，中國經(jīng)濟增長主要依賴石油、煤炭等傳統(tǒng)能源。問題在于誰來為新能源開發(fā)的巨大投入成本埋單？如果在戰(zhàn)略上左右搖擺，處置不當，很可能我們沒有得到新能源技術(shù)的利益，反而影響了經(jīng)濟的持續(xù)增長。

    目前，我們只能借鑒經(jīng)濟改革“雙軌制”的發(fā)展戰(zhàn)略。在利用傳統(tǒng)能源維持經(jīng)濟增長的同時，集中優(yōu)勢兵力在某些新能源技術(shù)開發(fā)上做出突破，并運用“看得見的手”扶持其迅速發(fā)展壯大。在這方面，中國廣闊的地域和龐大的經(jīng)濟實體為我們創(chuàng)造了內(nèi)部轉(zhuǎn)移和消化的空間。比如，中央政府完全可以采取“能源特區(qū)”的方式，鼓勵和引導某些行業(yè)、某些城市或省份率先發(fā)展并采用新能源技術(shù)。在這個過程中，政府這種“看得見的手”應(yīng)當引導和利用市場這個“看不見的手”。尤其是目前中國積累了大量的民營資本，應(yīng)當鼓勵、保護并扶持民營資本進入新能源技術(shù)的開發(fā)和利用領(lǐng)域，從而有意識地扶持民營企業(yè)階層的發(fā)展壯大，激發(fā)他們引領(lǐng)世界先進技術(shù)的雄心，從而與目前占主導地位的國有企業(yè)之間形成良性互動。

（責任編輯：李志強）