改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，很多城市的面貌發(fā)生了可喜變化，但在城市發(fā)展中也出現(xiàn)了一系列問題。這些問題的產(chǎn)生，原因之一是我們對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了偏差。
●正視人口規(guī)模及相關(guān)聯(lián)的資源配置問題
如果我們對(duì)于人口規(guī)模沒有清醒的認(rèn)識(shí)，在制定規(guī)劃的時(shí)候忽視對(duì)人口結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模的分析，就會(huì)導(dǎo)致投入嚴(yán)重的浪費(fèi)。這個(gè)現(xiàn)象在全國相當(dāng)普遍。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某新區(qū)做了一個(gè)50平方公里的規(guī)劃，規(guī)劃人口是50萬人，但是沒有考慮到：第一，新區(qū)離老城挺遠(yuǎn)，如果不能先與老城區(qū)結(jié)合起來的話，就不會(huì)形成人口的聚集效應(yīng)。第二，成本高，怎么和其他的新區(qū)、其他城市產(chǎn)生競爭優(yōu)勢？第三，規(guī)劃沒有考慮地理差異、發(fā)展約束、生態(tài)空間。
試想，不當(dāng)規(guī)劃帶來大量投資和粗放建設(shè)會(huì)給一座城市帶來多么嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。要解決便民的問題，完善周邊生活的各種公共設(shè)施、服務(wù)設(shè)施沒錯(cuò)，可以往這里大手筆投資。可是投資嚴(yán)重粗放浪費(fèi)到了上百億上千億，也沒有人承擔(dān)責(zé)任，還給后任帶來了嚴(yán)重的管理難題。
因此，編制大規(guī)模空間的規(guī)劃一定要結(jié)合這一空間可以容納的人口，認(rèn)真分析大規(guī)模空間內(nèi)需要承載的大規(guī)模人口從哪里來？人口結(jié)構(gòu)是什么樣的？和什么樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)生關(guān)系？和城市之間是什么關(guān)系？過去，我們以為一個(gè)很大的規(guī)劃自然會(huì)吸引人來，但是如果在這個(gè)規(guī)劃只停留在紙面上，沒有轉(zhuǎn)化為投資的情況下，尚不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，而一旦轉(zhuǎn)化為投資就會(huì)帶來巨大的損失，多年辛苦積累的財(cái)富、積累的投資，政府花費(fèi)了一定代價(jià)拿來的土地，最后或許變成一大筆閑置的資產(chǎn)。
●遵循城市交通配置的規(guī)律
我們注意到，現(xiàn)在大量的高鐵站都修在城外面。為什么要修到城外面呢？因?yàn)檫@些城市想當(dāng)然地認(rèn)為，只要高鐵通過的地方，就會(huì)帶來大量的人流和物流，所以很多地方政府就提出了諸如“航空港”、“高鐵港”、“高鐵新城”之類的發(fā)展思路。然而這個(gè)觀念對(duì)嗎？
研究城市發(fā)展歷史上因港興城的案例自然會(huì)問：為什么在一些港口會(huì)逐漸形成繁華的城市呢？因?yàn)楦劭诰哂胁创⒀b卸、中轉(zhuǎn)和倉儲(chǔ)功能，而且客貨集散速度非常慢，船舶在港口的停留時(shí)間長，一些工業(yè)企業(yè)便圍繞鐵路港口建廠，提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，而大量工人就需要各種生活服務(wù)，在港口地區(qū)就逐漸生成了大量的產(chǎn)業(yè)、商業(yè)，人口也不斷集聚，進(jìn)而發(fā)展演變成為一片城市，而城市中心和港口相互依存、相互促進(jìn)。
然而，現(xiàn)在的交通樞紐和過去的港口大不一樣。因?yàn)楦哞F和飛機(jī)都是快速交通工具，高鐵和航空運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)是快速流動(dòng)、停留時(shí)間短。從城市發(fā)展規(guī)律來看，如今的城市基本上是先有城市后有航空港的，而不是先有航空港后有城市的。以高鐵為例，怎么可能在高鐵站邊形成一個(gè)城市呢？這種觀點(diǎn)的失誤在于未能充分理解快速港口的功能，忽視了高鐵快速流通的特點(diǎn)。原本坐高鐵就是為了快速省時(shí)間、為了交通更便利，但很多城市把高鐵站都修在城外，從城外高鐵站轉(zhuǎn)車進(jìn)城，增加了半個(gè)多小時(shí)的換乘時(shí)間，就抵消了高鐵帶來的交通優(yōu)化產(chǎn)生的大部分好處。為什么要把高鐵站修到城外？因?yàn)橐恍┦虚L想在自己任期把高鐵站修成，可是城里拆遷會(huì)遇到一系列問題，修在城外，難度相對(duì)會(huì)降低很多。
為什么國外的大量交通樞紐都修在城里呢？它們基本上遵循一個(gè)規(guī)則，就是往城市中心人多的地方扎。一是因?yàn)槔x票，人多的地方受益人群增加，會(huì)支持政府的行為。二是只有在城市最中心的位置才會(huì)帶來大量的人流物流，才能帶來土地增值，創(chuàng)造服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。我們看到東京站的立體交通樞紐，就建在皇宮附近，新干線、地鐵、公共交通分層集中在一個(gè)空間內(nèi)。這種立體交通樞紐最大的特點(diǎn)，是每天百十萬人口流動(dòng)的地方一定會(huì)產(chǎn)生巨額的商業(yè)價(jià)值。雖然我們有世界上具有領(lǐng)先地位的交通工具，但卻把站點(diǎn)建在城外，這就使得其應(yīng)有功能因決策偏差等因素而被大大抵消。
●城市是組團(tuán)發(fā)展還是分散發(fā)展
關(guān)于城市發(fā)展的形態(tài)，在國際上也是有規(guī)律的。我們很多城市的規(guī)劃選擇走組團(tuán)式發(fā)展形態(tài)，都在倡導(dǎo)理想的城市發(fā)展形態(tài)。最典型的就是某城市新區(qū)，規(guī)劃了五個(gè)板塊。那么，城市發(fā)展到底是走攤大餅式的擴(kuò)張模式，還是走組團(tuán)式的發(fā)展模式？
事實(shí)上，從世界來看，沿著主城區(qū)、沿著邊界向外擴(kuò)張是城市發(fā)展的基本規(guī)律。為什么城市要沿邊界向外擴(kuò)張？因?yàn)檠爻鞘羞吔缦蛲鈹U(kuò)張的時(shí)候，基礎(chǔ)設(shè)施最短，管道、路網(wǎng)最短，成本也最低。修路的時(shí)候，只要在原有路網(wǎng)的基礎(chǔ)上再向外延伸一點(diǎn)點(diǎn)，而服務(wù)業(yè)也會(huì)順著城市邊界向外發(fā)展。一般來說，城市是根據(jù)成本最低的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律發(fā)展的。
什么情況下才會(huì)出現(xiàn)衛(wèi)星城呢？當(dāng)城市擴(kuò)大到一定規(guī)模后，城市半徑達(dá)到30公里以上的，才會(huì)呈現(xiàn)樹枝狀發(fā)展模式。比如東京，從核心區(qū)到30公里半徑處，再向外就不可能再走攤大餅的發(fā)展模式了，于是就沿著鐵路，發(fā)展形成了衛(wèi)星城。而對(duì)于一座百十萬人口的城市，完全沒有必要發(fā)展衛(wèi)星城。
我們的城市官員會(huì)有這樣的體會(huì)：老城區(qū)建設(shè)和新城區(qū)建設(shè)的熱度是不同的。一方面老城區(qū)改造起來太難了，另一方面建新城區(qū)則要大規(guī)模拆遷，而拆遷的同時(shí)，管道、路網(wǎng)、就業(yè)都會(huì)發(fā)生變化。然而新城區(qū)建設(shè)的一個(gè)結(jié)果就是，老城區(qū)人不愿意去新城區(qū)生活，新城區(qū)雖然好看、路寬，但生活不方便、沒有人氣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新城區(qū)的就業(yè)網(wǎng)點(diǎn)甚至只有老城區(qū)的三分之一。因此，在城市擴(kuò)張發(fā)展模式中，一定要抱團(tuán)發(fā)展，沿著中心區(qū)向外擴(kuò)張，而不能走分散的發(fā)展模式。廣州、深圳、北京、上海、天津都是在發(fā)展過程中主城區(qū)越大，人口集聚越多，服務(wù)業(yè)才能發(fā)展，未來輻射就越強(qiáng)。
●尊重城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，重視服務(wù)業(yè)發(fā)展
我國目前的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到56.1%，但服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重（50.5%）仍然不高。全國很多城市都是這種情況。然而，在世界城市化發(fā)展的過程中，當(dāng)城市化率達(dá)50%以后，服務(wù)業(yè)就呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。為什么？
第一，勞動(dòng)密集型工業(yè)會(huì)逐漸被資本和技術(shù)替代。比如現(xiàn)在大量企業(yè)都在投資研發(fā)機(jī)器人，而技術(shù)支撐和資本支撐的背后需要的是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過研發(fā)來支撐就業(yè)的壓力。創(chuàng)新和研發(fā)也是勞動(dòng)密集型的。因此，城市的人口結(jié)構(gòu)決定了服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平。
第二，城市發(fā)展規(guī)律是退二進(jìn)三，必然有從工業(yè)再到服務(wù)業(yè)的回歸過程。歐洲中世紀(jì)的城市，就是因?yàn)槿丝诰奂呱虡I(yè)發(fā)展，各種交通要道會(huì)形成“市”，這種“市”就是商業(yè)。中世紀(jì)之后，工業(yè)革命推動(dòng)了大量勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，技術(shù)在一定程度上替代了勞動(dòng)力，而工業(yè)需要低成本的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、廠房租賃、土地、勞動(dòng)力等在城市市區(qū)的成本過高，于是工業(yè)便逐漸向城市外轉(zhuǎn)移。所以，當(dāng)城市化發(fā)展到一定程度，工業(yè)要遠(yuǎn)離城市，西方國家的工業(yè)基本都是遠(yuǎn)離城市的。同時(shí)，由于城市里土地成本過高，傳統(tǒng)工業(yè)迅速地置換到城市郊區(qū)，有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型置換。20世紀(jì)90年代，很多城市在實(shí)施退二進(jìn)三戰(zhàn)略的時(shí)候，大量傳統(tǒng)工業(yè)、街道工業(yè)都被服務(wù)業(yè)替代了。只有服務(wù)業(yè)替代傳統(tǒng)工業(yè)，才有可能順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型。
第三，居民對(duì)城市生活環(huán)境的要求不允許工業(yè)繼續(xù)留在城市。當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，城市的生活水平逐步提高了，而居民對(duì)城市生活的要求也將隨之提升，比如會(huì)對(duì)城市宜居、生活環(huán)境提出相對(duì)高的標(biāo)準(zhǔn)，于是工業(yè)也需要遠(yuǎn)離城市。
第四，城市是服務(wù)業(yè)最容易生長的地方。對(duì)于緊湊發(fā)展的城市，在城市的中心地帶，服務(wù)業(yè)的規(guī)模效益最高。為什么目前我們的城市服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢？因?yàn)楹芏嗫梢园l(fā)展服務(wù)業(yè)的地方被城市景觀所占據(jù)。在歐洲國家以及我國臺(tái)灣地區(qū)的很多大城市，城市布局和服務(wù)業(yè)發(fā)展有什么關(guān)系呢？其中很重要的一個(gè)要素就是路。因?yàn)榉⻊?wù)業(yè)發(fā)展需要以最小半徑獲得最大的消費(fèi)滿足，所以就有了“街區(qū)經(jīng)濟(jì)”的形態(tài)。那么，城市給服務(wù)業(yè)提供了什么樣的空間，為就業(yè)提供了什么樣的空間？以臺(tái)灣地區(qū)為例，其城市服務(wù)業(yè)最大的特點(diǎn)就是“吃”，在城市里形成了獨(dú)特的飲食文化，而服務(wù)業(yè)質(zhì)量也大大提升，服務(wù)業(yè)就業(yè)功能、方便功能也大大發(fā)揮。再看我國其他不少城市，服務(wù)業(yè)產(chǎn)品無論是數(shù)量、質(zhì)量、方便度，還是就業(yè)廣泛程度，都難以交出一份滿意的答卷。
（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）
