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　　編者按

　　2015年12月20日-21日，中央城市工作會議在京召開，這是新中國成立以來召開的第四次中央城市工作會議。會上習近平總書記和李克強總理分別發表重要講話，系統闡述了當前城市發展面臨的形勢，深刻闡明了未來城市工作的任務，對未來城市的發展作出了重要的頂層設計，也為破解城市發展中的現實矛盾和促進城市轉型變革提出了框架性的方案。為此，新年伊始，中國社會科學院、中國城市百人論壇、光明日報理論部在京聯合舉辦了“學習中央城市工作會議精神座談會”，與會學者在學習中央城市工作會議精神的基礎上，圍繞未來的城市發展和城市工作展開深入研討。本刊今日特刊發與會學者的論點摘要，以饗讀者。

　　認識和尊重城市發展規律

　　□ 住房和城鄉建設部副部長 倪虹

　　城市是歷史發展的動力，是人類文明的搖籃。當今世界的競爭，首先是城市綜合競爭力的較量。改革開放以來，我國城市在國家戰略全局中的地位日益凸顯、作用愈加關鍵，無疑已成為經濟社會發展的“火車頭”、深化改革創新的“主陣地”和國際競爭合作的“橋頭堡”。只有把城市的改革動能充分發掘出來，把城市的創新潛力有力激發起來，才能真正為新常態下的中國經濟插上持續翱翔的“雙翼”，完成跨越中等收入陷阱的歷史重任。

　　城市是一個復雜的“巨系統”，城市發展是一個自然歷史過程，有著自身特有的運行規律。遵循了規律，就能把握城市發展的正確方向；違背了規律，就將受到懲罰。現在城市發展中出現的很多矛盾和問題，歸根結底就在于沒有把握好城市發展規律。為此，會議特別強調，要認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想。

　　把握好城市發展規律，就要把“以人民為中心”作為城市發展的出發點和落腳點，堅持人民城市人民建、人民城市為人民；就要把“資源環境承載力”作為城市發展的基本依據和剛性約束，人口規模和城市用地要匹配、和資源環境承載力要適應；就要把“改革創新驅動”作為城市發展的第一動力，以改革促進城市轉型，以創新激活發展潛力。

　　首先，從注重量變，轉向注重質升。過去在生產力水平低和物質短缺的條件下，我們更多地將城市發展的重點放在量的積累和速度的提升上，這是符合當時實際的。但城市發展到今天，所面臨的突出問題已不再是“有沒有”“夠不夠”的問題，而是“好不好”“優不優”的問題。這就需要從“質”上實現一次飛躍，樹立“精明增長”“緊湊城市”的理念，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量。

　　其次，從注重工業化轉向工業化和城鎮化并重。當前，我國正處在工業化的中后期，城鎮化速度也將從高速轉為中高速。工業化主要解決的是發展生產力的問題，城鎮化則涉及經濟、社會結構等生產關系的優化調整。從世界發展進程看，在工業化的中前期，工業化往往決定城市化；在工業化的中后期，城市化則更多地影響工業化。適應我國城鎮化的發展需要，就要從優化生產關系入手，完善供給側的結構性改革，并著力解決好農業轉移人口真正在城市落戶的問題。

　　最后，從注重城市競爭轉向注重城市競合。縱觀改革開放以來的城市發展，一個重要動力就來自城市之間的競爭。隨著人口、資源和環境等硬約束越發趨緊，城市在產業結構、邊際效應、文化氛圍等方面都發生了變化，導致城市之間的競爭態勢也隨之改變。未來城市競爭不再是單向度的“零和游戲”，而是更加注重合作共贏、優勢互補。世界城市發展的新變化，也要求城市之間要通過深化合作來優化資源配置、提升利用效率。只有這樣，才能促使城市早日跨上競爭的“升級版”，真正立于國際競爭不敗之潮頭。“城市群”的發展戰略，就是“競合”的一個重要體現。通過相互合作、緊密配合、資源共享，最終能夠產生“一加一遠大于二”的集聚效應。

　　城市發展理念的轉變，實質上涉及的還是利益關系和利益格局的深層調整，轉起來并不容易，有時甚至還要經歷痛苦的過程。但必須要看到，只有改革，才能催生城市發展新動力，實現創新發展；只有改革，才能增強城市發展的整體性、持續性，實現協調發展；只有改革，才能促進人與自然和諧相處，實現綠色發展；只有改革，才能提高城市的國際競爭力和影響力，實現開放發展；只有改革，才能讓人民在城市發展中擁有更多獲得感，實現共享發展。

　　提煉城市發展規律的三個角度

　　□ 國務院參事、中國城市科學研究會理事長 仇保興

　　本次中央城市工作會議提出要尊重城市發展規律，怎樣提煉和認識城市發展規律？我認為有三個角度：

　　一是從理論上來推理。美國著名規劃學家路易斯·芒福德在他百科全書式的名著《城市發展史》中寫道，人類的城市夢進行了五千多年，只要人類存在，都有城市夢。這些夢都是從烏托邦開始的。人們探究城市發展規律首先是根據理論、理想目標推演的，這種推演方法的好處是向前看覺得目標很清楚、很鼓舞人心，但壞處是容易導致人們進入烏托邦式的迷茫，這也是人類歷史上的眾多悲劇之一。

　　二是從歷史經驗中提煉，對我國有非常重要啟示作用的第一次城市化浪潮是在英國、法國等歐洲國家發動的，第二次城市化浪潮是在美國、加拿大等北美國家掀起的，第三次是拉美、東南亞發展中國家的城市化浪潮。這三次城市化浪潮都有很多經驗值得總結，而且都有相應的城市病，這些病怎么去治療，有的治錯了，有的治對了，都寫成文獻巨牘，這些經驗教訓是我們提煉不同的國家、不同的民族、不同的文化、不同的發展階段城市發展規律的寶貴遺產。

　　三是從問題導向歸納。實用主義的“問題導向法”是城市工作者的偏愛，20世紀形成的兩個里程碑式的憲章非常典型，一個是雅典憲章，1933年由法國建筑師勒·科比西耶率領規劃師針對第一次城市化浪潮出現的城市病，主要是工業污染、人口壽命縮短、非常嚴重的霍亂癥、城市衛生條件非常差、環境污染非常嚴重等病癥開出的一系列的藥方，比如設立明確的城市分區，功能區的劃分就是那時候提出來的。到了1977年，國際建協又在秘魯利馬提出了馬丘比丘憲章。憲章開頭就寫明：從文化上來講，人類的文明不只一種，不僅有從古希臘傳承下來的西方文明，還有其他的文明，馬丘比丘就是印加帝國歷史上一個重要的城市。在這部憲章中回顧了1933年以來規劃師們開出的藥方與現代城市發展規律的沖突，提出了城市是流動性的空間，這種流動性空間不能被汽車和功能分區所區隔，這一點我認為對我國是非常重要的。所以，我們認識城市規律應該從理論推演、歷史歸納和問題導向三個方面進行提煉。

　　重視能源與城市的關系

　　□ 中國工程院院士、清華大學教授 江億

　　現在能源問題，包括碳排放、霧霾都是老百姓關心的大事，這些都和城市建設、城鎮化關系特別大。這樣就衍生出一個問題，到底未來中國的城鎮化要變成什么樣？

　　首先，城鎮化和能源的關系特別大，尤其是城市的建筑運行用能和客運交通用能這兩個數加起來，在美國占總能源消耗的65%，而在中國占總能源消耗的35%。中國能源大部分是用于工業生產，而美國大部分都用在城市，圍繞人的消費。再看人均值，中國人均建筑用能和客運交通用能是美國人均值的1/7，是西歐的1/3.5到1/4，中國城鎮看似已經充分發展起來了，但和歐洲、美國、日本相比，是在能源消耗人均消費量很低的狀況下發展起來的，這是中國城鎮化的一個主要特色。

　　現在的問題是這個狀況能否維持下去。是該維持下去，還是隨著經濟上漲和生活水平提高也走上去？中國的人均建筑用能和客運交通用能如果達到美國的水平，這兩項需要的能源將是目前中國總能源的1.7倍，中國不可能在那么高的能源消耗狀況下運行。

　　那么，怎樣才能維持現在的強度，不出現西方國家城鎮化過程中出現過的建筑用能消耗和交通能源消耗的巨大上漲？我們在基礎設施建設上和建筑形式上，包括公共設施和住宅小區的建設模式，時時刻刻都要想著提倡綠色節能的理念，要考慮到中國正在走綠色低碳文明發展的道路，這是現在城市化發展中非常重要的一個方面。

　　首先，建筑規模要控制。現在中國建筑總規模560億平方米，再加上110億平方米正在施工的工程，總共是670億平方米，很快達到700億平方米，這意味著將達到人均50平方米，人均量已經超過了日本，日本的人均量才40多平方米，中國已經成為亞洲第一。在我們的土地資源和能源環境非常有限的情況下，人均擁有房屋面積達到亞洲第一，這和綠色發展與生態文明的理念都是相左的。我們要考慮清楚，到底什么是小康，那時候該是什么樣的生活模式，整個城市是什么模式。我認為，必須要控制建筑總量，盡快實施物業稅，建筑能耗要盡快實行總量控制，盡快實現建筑用能的梯級價格制，交通方面要優先發展公共交通。再就是文化、宣傳、教育方面，給大眾灌輸綠色、低碳、節約的東西，形成生態文明的文化。

　　城市工作的價值取向是以人為本

　　□ 中國城市規劃設計研究院總規劃師 楊保軍

　　城市工作的價值指向到底是什么。過去在人們的觀念中就是做大做強，人口越多越好，土地規模越大越好。中心工作就是招商、引資競賽，園區、新區建設。此次中央城市工作會議指出，城市建設的中心目標是要讓城市和諧宜居，讓生活變得更美好，這就回歸到了城市發展的本源。經濟發展固然重要，但經濟發展不等于城市發展，二者是相輔相成的，前者不能替代后者。這一方向符合歷史發展客觀規律，也符合人民群眾的期望。所以，城市工作要把讓城市和諧宜居作為中心理念，把解決好人的問題作為根本的價值取向，就是讓群眾在城市生活得更方便、更舒適、更美好。

　　在和諧宜居的理念指導下，將來的城市工作如何走出一條中國特色的城鎮化發展道路？我想有五個方面：

　　一是符合國情。我國的國情有幾個特征：一是超大規模體量，我國的人口數量比整個歐洲還多，不能簡單套用歐洲和美國的經驗；二是顯著的地域差異，因此政策不能一刀切；三是特殊的制度環境，我國的體制機制與其他國家是不同的；四是悠久的文明傳統，中國擁有幾千年的農耕文明史，城鎮化是在這樣一個基礎上來完成的；五是壓縮的發展進程，我們是追趕式的發展。根據國情，我們的城市發展可以借鑒別人，但更要體現自己的特色。

　　二是尊重規律，此次會議已有詳細闡述。

　　三是傳承文化，中國傳統的人居環境 有別于西方，體現了很高的智慧，強調人與自然、人與社會的協調。中國將來要建設的人居環境，如何通古今之變，謀中國人居環境復興之道，是我們這一代學者的責任。

　　四是以人為本，此次會議也有明確說明。

　　五是五大統籌為手段，五大統籌如果做好了，就體現了中國特色的城市發展道路。關于第一大統籌即全局性，我認為，城市活動是多種多樣的，不同學科的視角是不一樣的，關注重點也不一樣，一個學科只能看到城市的一面，而不是完整的城市面相。這就要求不同學科間的交流與包容。城市研究的全局性非常重要，需要從經濟、社會、人文等多角度來考慮。

　　城鎮化必須同農業現代化同步

　　□ 中國社會科學院副院長 蔡昉

　　沒有農民的城鎮化就沒有農業的現代化，反之亦然，沒有農業的現代化就沒有城鎮化，也就沒有農民的城鎮化。城市工作必須同“三農”工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局。

　　2014年我們常住人口城鎮化已經達到了55%，但是，戶籍人口城鎮化率水平還比較低，目前大概只有37%。

　　這些年通過把土地承包權和經營權分離等鼓勵政策，促進了土地的流轉。在13億畝多承包地中，現在大概有3.8億畝進行了流轉，有9.4億畝是沒有流轉的，流轉的部分約占28%。從農戶來看，約有1.7億農戶還沒有流轉土地，只有6000萬農戶是部分或全部土地被流轉，所占比重只有26%。

　　比較世界各國的農業普查數據可以看出，我國的農戶規模幾乎是最小的，例如，與印度、日本以小規模農場著稱的國家相比，我們戶均土地面積只相當于它們的一半；與典型歐美國家比，我們大體上是美國的1/200、英國的1/100和法國的1.5%，非洲、拉美國家的農場規模通常也都明顯大于我國。

　　中國農業發展經歷了三個階段。第一階段是解決溫飽的問題，在這個階段家庭承包制的效果很明顯。第二個階段是解決農民收入的問題，主要靠的是農產量增長和農民外出，今天來看，農民的收入已明顯提高，而且從2009年之后城鄉收入差距也在縮小。但仔細分析農民的收入構成會發現，2012年農戶純收入中有65.6%與農業無關，而在當年增長的收入中，這類收入的貢獻更高達78.5%。也就是說，農民不是靠農業增加收入的，這與農民沒有徹底轉出有關。如果我們不能建立一個有效率、有規模、能自立的農業生產方式，就不能保證農民從農業中獲得足夠、穩定、持續增長的收入，就解決不了“三農”問題。所以，只有擴大農業的經營規模，才可能有一個現代化的農業生產方式。

　　我國的勞動力已越來越短缺，農業中資本替代勞動、機器替代人的現象已很明顯。近些年農業的機械化大幅度增加，機械化拖拉機和牽引農具的增長速度都是兩位數，但由于農業經營規模狹小，導致投入到農業的資本和各種補貼形成邊際效應遞減的情形。據我們計算，我國農業由于經營規模的限制，資本報酬已經出現遞減現象，在這種趨勢下是很難建立一個現代化的農業生產方式的。因此，必須通過城鎮化和農業現代化的同步，通過贏得改革紅利，實現我國未來的經濟增長。其中要特別關注三個因素：一是農業經營規模。贏得規模經濟才能確保農業成為支撐農民收入增長的主要源泉；二是勞動參與率。沒有穩定的農民工市民化，勞動力的穩定供給就得不到保障，因此，必須加快提高戶籍人口城鎮化率；三是全要素生產率。清除體制障礙，繼續保持農業勞動力從農業向非農產業轉移，實現資源重新配置的效率，為全要素生產率作出貢獻。

　　讓農民工與市民享受同等的公共服務

　　□ 中國社會科學院財經戰略研究院院長 高培勇

　　農業轉移人口市民化的問題已經提出好多年，這件事之所以推進得如此艱難，恐怕和我們習以為常的理念、體制、思想不無關系。不對這些體制、理念、思想乃至戰略作出根本性的調整，解決農業轉移人口市民化問題將是非常困難的。

　　從體制來看，我們建國后就開始實行二元經濟社會體制，最終體現在財政二元體制上，即以城鄉分界，政府提供的公共服務基本上僅覆蓋于城市。改革開放后，隨著大量農民工進城，以區域分界逐漸轉化為以戶籍分界。即便大家共居一個城市，由于身份差異，公共服務基本上也只是覆蓋到城市居民。進入21世紀后又有了轉機，隨著公共財政體制建設，我們舉起了“讓公共財政的陽光照耀農村大地”的旗幟。但是，仍實行不同的標準。所以，做好新形勢下城市工作，實現農業轉移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實現基本公共服務均等化，或者目前究竟到到實現基本公共服務均等化的時候之類的問題。

　　城市管理者總認為是在為市民服務，我覺得應該換一個說法，叫做為納稅人服務。為市民服務和為納稅人服務有什么不同？當講到市民的時候往往指的是戶籍人口。比如當公共汽車擁擠的時候，大家抱怨外來人口擠占了城市居民的空間；當小學收了農民工子女的時候，城市子女覺得是外來人口分了他們應當享受的奶酪。若改為為納稅人服務，就可以在相當程度上解決這樣的問題。因為不管是農村人口還是戶籍人口，實際上你只要生活在一個地方都給當地政府貢獻了一份稅收。這和以往的認識不同，很多人過去曾經認為外來人口、農村人口不對當地稅收作出貢獻，其實不是。因為我們的稅制結構有兩大特點：一是70%以上是間接稅，消費就是納稅，吃什么用什么，其價格中都包含有稅；二是90%以上是企業稅，企業多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉嫁范圍的稅收。所以，不管是哪里人，不管戶籍地在什么地方，不管你繳納什么樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權享受這樣的公共服務。

　　城鎮化需要政府花錢，主要花在公共服務上。我們目前的財政支出結構中，政府履行基本職能支出大概占全部支出的20%，經濟建設支出占40%，社會福利支出占40%。對比其他國家，在美國，履行政府基本職能支出占30%，經濟建設支出占10%，社會福利支出占60%；在歐洲國家，履行基本政府職能支出占20%，經濟建設支出占10%，社會福利支出占70%。轉型國家，比如匈牙利和波蘭，履行基本政府職能支出占20%，經濟建設支出占15%，社會福利支出占65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結構。農業轉移人口市民化所花的錢從哪里來？在經濟增速下滑、財政收入總量不可能有較大增加的情況下，調整支出結構是必須的。

　　政府收支的視野也需要很大調整。一提到政府提供公共服務，人們就把眼光盯在政府財政預算上，即一般公共預算。一般公共預算占全部政府支出比重只有60%多，還有37%~38%停留在其他三本預算上，政府基金預算、社保預算和國有資本經營預算。隨著新預算法的實施，我們應該有一個大預算的概念，即要把所有的政府收支都作為提供公共服務的財源所在，這樣，在農村居民市民化的過程中，可以動用的財政資金的來源將會多出許多。