近日，華南理工大學法學院受廣東省人大法工委委托進行調研，發現省內最低罰款是50元，最高有上千萬。而對罰款的使用沒有統一標準，對不同行為的處罰差距過大。此外，一些處罰的“計算規則”也只在內部適用，未向社會公開，粵東西北地區有的行政機關根本沒有制定裁量基準。

　　罰款標準不一甚至缺乏裁量基準，源于行政處罰中的執法人員“自由裁量權太大”。應當承認，作為行政處罰中的老大難問題，自由裁量權并不那么好規范。一個無法回避的現實是，中國地域差別懸殊，廣東省內各市縣亦貧富不一，不同的個案更是千差萬別。要想通過一部法律、法規、規章將執罰標準精確化，難度確實很大。比如，在行人違章的處罰上，讓發達的深圳市區和相對貧困的粵北地區劃定同一個處罰基線，就不太好辦。定低了深圳會覺得沒有威懾力；定高了粵北地區又會覺得超過了民眾能承受的范圍。

　　因此，無論是學界還是實務界都傾向于認為，在行政處罰上應該給執法人員以適度的自由裁量權。但問題就出在這個“度”上。一旦超過了“度”，就會背離處罰的本旨，并損害社會公平公正，也損害法律的權威。

　　從媒體披露的信息來看，行政處罰中確有執法人員濫用自由裁量權的現象。在華工大法學院的調研成果中，就列舉了對賣淫嫖娼的處罰作為例證。在《治安管理處罰法》上，執罰的自由裁量范圍是“處10日以上15日以下拘留，可以并處5000元以下罰款。情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。”而調研組卻發現，實際處罰中警方多采用上限直接對賣淫、嫖娼者處以5000元罰款。這被稱為“罰利不罰弊”，因對有些違法行為實施處罰后可以得到一定的經濟利益，行政機關便積極實施處罰行為。

　　當執法成了執罰，執罰又成了逐利，行政處罰的正當性就不復存在了。行政處罰的制度指向，一是通過對違法者的懲罰，恢復行政管理秩序；二是通過對違法者的懲罰，維護公民、法人和其他組織的合法權益；三是通過對違法者的懲罰，預防和減少同類違法行為的發生。不管哪一條，行政處罰都只是手段，而不是目的。

　　對執法人員濫用自由裁量權的遏制，當然不能都依賴于執法人員的道德自覺。在加強行政監管，暢通司法救濟之外，立法機關也有必要先行啟動對現有執法自由裁量權的梳理和研判，并在此基礎上進一步規范自由裁量權的行使。華工大法學院的調研報告就建議對罰款數額進行統一等級劃分。應當說，這是一個可茲努力的方向。不管采用何種等級劃分，都應努力做到，能夠細化的都予以細化，以便讓多數行政違法行為都可以“對號入座”。這樣才能減少行政執罰“罰利不罰弊”或“可討價還價”、“選擇性執罰”等執罰亂象的生存土壤。

　　如確有不能再細化的，也應以開放的執法程序，讓自由裁量權的行使充分展現在陽光之下，并以擴大公民參與的方式，來消解可能招致的批評和質疑。而不管是對自由裁量權的程序規范，還是統一標準，都需要執法部門自我限權。這看似不符合權力天然膨脹的秉性，實則卻是對社會公正的捍衛。從另一角度看，其實也是對執法人員的保護。

　　(作者是湖南學者）