我們現在進入高質量發展階段，這個階段其實意味著發展自身的邏輯也在進行轉變。過去的發展是通過物的發展落實到人的發展，然后再轉變到促進物的發展。在這里，出發點和落腳點都在經濟增長、財富增長，而人只是一個中介，人成為經濟增長、物質財富的附庸。現在的出發點和落腳點則要落到人的發展上來，通過人的發展來促進經濟發展，進而促進人更高水平的發展。在這里，物是中介。

　　我們過去的發展是把經濟增速放在首位的，所以宏觀政策是圍繞經濟增速來做文章。現階段，我們轉到了高質量的發展階段，毫無疑問，各方面的經濟政策和改革不能僅僅圍繞經濟增速來做文章，盡管我們需要一定的經濟增速，但不能像過去那樣，經濟增速上去一點或下來一點就對政策進行調整。我們應在經濟增速的問題上更有政策定力。圍繞什么做文章呢？應當是圍繞更高質量來做文章，發展的質量首先體現于供給的質量，這就需要產業的轉型升級。現在的改革是以供給側結構性改革為主線，供給側結構性改革這條主線應怎么去理解呢？

　　我認為就是兩個方面，一是要素的市場化，二是治理的現代化。這兩個方面與財稅都是密切相關的，財稅既關聯著市場，又關聯著政府，所以，財稅政策、財稅改革對供給側結構性改革，對要素的市場化改革，對政府治理的現代化有非常重要的影響。十八屆三中全會《決定》里有個很重要的論斷，財政是國家治理的基礎和重要支柱，其實這句話就已經表明了財政的作用是基礎性的，是深層次的，是長效性的，也是戰略性的。

　　財政通過自身的改革來轉變政府的行為方式，也就是促進政府自身改革，轉變政府職能，實現政府治理的現代化。這是通過預算改革、中央與地方財政關系改革，稅制改革對政府行為方式、活動范圍及方向進行約束。當然，這個約束是需要長期下功夫的。現在政府性基金很多，政府各個部門手里都有錢，各個部門的甚至各個司、各個處里都有錢。這些錢怎么花？這對市場的影響很大，對政府的行為影響也很大。

　　政府花錢的方式不同，對市場的影響也是不同的，到地方調研時我曾經發現，有的企業以創新的名義，可以從政府的不同部門要到錢，而且要到的錢不是個小數，甚至上億的錢，這種情況下，這個企業的主要精力會去干什么？企業就會想方設法去打造各種各樣的創新名目到政府各個部門去要錢，而不會真正去搞創新。

　　這種支持方式實際上是適得其反的，因為它扭曲了市場主體的行為動機，使他們不是落在真正創新上，而是在想方設法到政府各個部門套取資金。

　　也許從政府各個部門來看，大力地支持創新，支持產業的轉型升級都是正確的，但是合起來就出現了問題，也就是“合成謬誤”，這種現象在現實生活中間并不少見。

　　怎么樣避免這種合成謬誤，使政府行為不扭曲市場的行為，推動我們的產業實實在在轉型升級，這是一個大的問題。在促進轉型升級過程中，政府需要自己去反思這方面的問題，財政部門可能發現了問題但解決不了，因為財政的問題不是財政部門的問題，財政的問題是國家治理的問題，是高位階的問題，通過部門的一些政策、一些文件是無法去扭轉的。因為政府這種花錢的方式其實就代表了政府怎么治理經濟，怎么治理社會，其實反映了政府的一種治理方式。

　　財政的作用不僅僅是減稅，或者是拿錢，在錢上做文章。其實財稅政策、財稅改革，更多的是在治理方式上做文章，怎么樣讓政府行為方式去引導市場形成一種正確的行為方式，而不是去扭曲市場。

　　只有財稅改革真正發揮了這個作用，整個政府職能的轉變才能有實質性的進展。但要通過預算真正約束政府，這在我國還是個大難題。過去的預算是政府手里分錢的工具，我們要把政府手里分錢的工具轉變為一個約束政府的工具，這既是國家治理現代化的需要，也是當前推動供給側結構性改革，推動要素市場化改革的需要，更是高質量發展階段的需要。（作者為中國財政科學研究院院長）