（中國人民大學(xué)，北京 100872）

　　［摘 要］國內(nèi)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的激烈討論引發(fā)了對市場和政府干預(yù)的極大關(guān)注。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策源地，形成了系統(tǒng)的先行先試的產(chǎn)業(yè)政策體系。隨著中關(guān)村試點(diǎn)政策的全國推廣，對政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用進(jìn)行評估顯得尤為重要。財政投入是產(chǎn)業(yè)政策的重要表現(xiàn)形式，本文基于北京市中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū) 2004-2014年相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，運(yùn)用 DEA模型，得到中關(guān)村開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)效率和政府投入效果，并在此基礎(chǔ)上通過灰色關(guān)聯(lián)度模型對產(chǎn)業(yè)效率和政府投入之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行描述性分析，實(shí)證結(jié)果表明二者之間的關(guān)聯(lián)度并不顯著。本文試圖從產(chǎn)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和其背后的政府行為動機(jī)兩個維度對上述實(shí)證結(jié)果產(chǎn)生的可能性原因進(jìn)行分析。最后通過完善產(chǎn)業(yè)治理體系、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善產(chǎn)業(yè)鏈的全過程分析來明確政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色定位。

　　［關(guān)鍵詞］戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；發(fā)展效率；政府投入；中關(guān)村

　　［中圖分類號］ F276.44 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 1008-9314（ 2016） 06-0040-07

　　［收稿日期］ 2016-11-01

　　［基金項(xiàng)目］中國人民大學(xué)“統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持

　　［作者簡介］許光建，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授、博士研究生導(dǎo)師；吳巖，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財政與公共政策專業(yè)博士研究生。

　　2011 年 7月，北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》， 2015年北京市十三五規(guī)劃建議中提出要構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、新能源、新材料和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動綠色制造、智能制造發(fā)展。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在全國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的示范引領(lǐng)作用，先行先試“ 1+6 ” 系列新政策，本文以該示范區(qū)為例評估政府投入對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，從而明確政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中扮演的角色。

　　一、引言與文獻(xiàn)綜述

　　2012 年 7月，《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中指出，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)和帶動作用，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有戰(zhàn)略性、科技支撐性、產(chǎn)業(yè)替代性、不確定性、風(fēng)險性、動態(tài)性以及潛在的高收益性等特點(diǎn)，符合效益提升、資源節(jié)約、綠色環(huán)保可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，預(yù)計未來能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　　（一）大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是適應(yīng)時代潮流之舉

　　2015 年 10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布，“十三五”時期我國發(fā)展環(huán)境的基本特征，和平與發(fā)展的時代主題沒有變，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化、社會信息化深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)在深度調(diào)整中曲折復(fù)蘇，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā)。國際金融危機(jī)深層次影響在相當(dāng)長時期依然存在。各國期望通過科技創(chuàng)新驅(qū)動實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提升國家競爭力。

　　我國已進(jìn)入全面深化改革的時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，城市建設(shè)面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的壓力，人口及相關(guān)發(fā)展要素過度集聚而引起一系列社會管理和公共服務(wù)難題。而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展有助于維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全、培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、突破城市發(fā)展的瓶頸制約。

　　（二）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與政府行為之間關(guān)系的研究

　　國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同政府行為之間關(guān)系的研究主要分為兩類：

　　一類是關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政府角色分析。一是致力于構(gòu)建政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支撐體系：人才引進(jìn)、財政支持、政策性金融、科研體制改革、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系構(gòu)建等等。［ 1］［ 2］［ 3］二是關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，例如劉澄、顧強(qiáng)、董瑞青闡述了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策也有可能造成資源配置的低效率、社會福利的損失等消極影響，以及新興產(chǎn)業(yè)中企業(yè)創(chuàng)新不足，發(fā)展動力減弱等現(xiàn)象。［ 4］韓超系統(tǒng)梳理分析各項(xiàng)扶持政策，通過利益主體博弈關(guān)系識別與政策作用鏈條模型構(gòu)建科學(xué)解釋“政策扶持悖論”的形成機(jī)理。［ 5］趙蘭、周亞利對產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)創(chuàng)新績效的關(guān)系進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出都要高于非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；但當(dāng)從投入產(chǎn)出效率角度來衡量企業(yè)創(chuàng)新績效時，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新績效要低于非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；且戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新方面對政府補(bǔ)助的利用效率也低于非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。［ 6］此類研究概括性的定性分析較多，原則性和方向性較強(qiáng)，但是操作性較弱。

　　另一類是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策效果評估研究。例如，肖興志利用中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè) 260家上市公司 2007-2011年的面板數(shù)據(jù)，對政府激勵偏好、企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與企業(yè)創(chuàng)新之間的相關(guān)性進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)；［ 7］郭曉丹、何文韜、肖興志從企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新投入和獲得研發(fā)創(chuàng)新成果兩個方面探討了政府補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)活動的影響，實(shí)證結(jié)果顯示雖然政府補(bǔ)貼沒有引起企業(yè)增加研發(fā)支出，卻使得企業(yè)獲得了更多的專利。說明政府補(bǔ)貼能夠通過促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)品研發(fā)，擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)技術(shù)基礎(chǔ)，使企業(yè)獲得更多的專利和新技術(shù)；［ 8］韓超以海克曼（ Heckman）兩步選擇模型為基礎(chǔ)分析地方政府補(bǔ)貼選擇以及補(bǔ)貼實(shí)施機(jī)制，地方政府在鼓勵創(chuàng)新、就業(yè)的同時，具有顯著的“救助弱者”傾向，其補(bǔ)貼行為更傾向于向本地企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，行為方式更像一個地方法團(tuán)組織，具有鮮明的利益導(dǎo)向。［ 9］此類研究中實(shí)證分析較多，多關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的微觀運(yùn)作。

　　上述已有的研究分析表明，雖然政府有必要對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策扶持，但政策產(chǎn)出效果是復(fù)雜的，產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過程中牽涉因素眾多，并不能保證產(chǎn)業(yè)政策既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展集中表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行。廣義上的產(chǎn)業(yè)政策是指政府對產(chǎn)業(yè)實(shí)施干預(yù)的各種政策集合。既包括財政、稅收、金融等傳統(tǒng)的支持性政策工具，也包括技術(shù)路線圖等協(xié)調(diào)性政策手段以及具有供給共性技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)功能的科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。［ 10］政府投入是產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵表現(xiàn)形式之一，突出反映了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府行為之間的關(guān)系。由于中關(guān)村的發(fā)展在政府產(chǎn)業(yè)扶持方面比較有代表性，因此本文就以中關(guān)村為例，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展效率與政府投入效果之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，由此明確政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的角色扮演。研究路線如圖 1所示。

　　圖 1 研究路線（略）

　　二、中關(guān)村產(chǎn)業(yè)效率與政府投入關(guān)聯(lián)關(guān)系的實(shí)證分析

　　（一）指標(biāo)和數(shù)據(jù)選取

　　對于產(chǎn)業(yè)效率， Farrell提出其是反映多種投入或多種產(chǎn)出的效率，而且是從企業(yè)聚合得到的。［ 11］根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)以及數(shù)據(jù)的可獲得性，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)效率以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)固定資產(chǎn)合計、流動資產(chǎn)合計、期末從業(yè)人員和科技活動經(jīng)費(fèi)支出總額作為輸入指標(biāo)，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入和專利授權(quán)個數(shù)作為輸出指標(biāo)。政府對于產(chǎn)業(yè)的投入主要包括土地和資本兩個方面。因此對于政府投入，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的規(guī)劃面積、固定資產(chǎn)投資和減免稅總額為輸入指標(biāo)，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的總收入和招商項(xiàng)目企業(yè)個數(shù)為輸出指標(biāo)。

　　（二）產(chǎn)業(yè)效率與政府投入之間關(guān)聯(lián)關(guān)系的實(shí)證分析

　　1. 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（簡稱 DEA， Data Envelopment Analysis）是以相對效率概念為基礎(chǔ)對同類多指標(biāo)投入、多指標(biāo)產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的相對有效性進(jìn)行評價的一種方法，該方法不必確定輸入、輸出之間關(guān)系的顯性表達(dá)式，排除了很多主觀因素的影響，具有很強(qiáng)的客觀性。因此， DEA方法作為最典型的非參數(shù)方法被廣泛應(yīng)用于各類系統(tǒng)的效率評價，同時，大量研究發(fā)現(xiàn) DEA模型所評價的效率前沿具有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)健性，且更適合于小樣本效率分析。［ 12］本文用到的是 DEA中的 C2R模型：設(shè)有 n個 DMUi（ 1≤ i≤ n），每個 DMUi有 t個輸入和 k個輸出，輸入、輸出向量分別為：

　　公式（略）

　　表 1 中關(guān)村園區(qū)產(chǎn)業(yè)效率輸入和輸出指標(biāo)（略）

　　表 2 中關(guān)村園區(qū)政府投入輸入和輸出指標(biāo)（略）

　　由于在各個系統(tǒng)中不同輸入和輸出數(shù)據(jù)指標(biāo)的作用和地位不同，所以在對 DMUi實(shí)施衡量時，有必要對它的輸入數(shù)據(jù)和輸出數(shù)據(jù)進(jìn)行“整合”，即把它們看作只有一個總體輸入數(shù)據(jù)指標(biāo)和一個總體輸出數(shù)據(jù)指標(biāo)，因此需要對每個輸入指標(biāo)變量以及輸出指標(biāo)變量賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)數(shù)：

　　公式（略）

　　定義第 i個決策單元 DMUi的效率評價指數(shù)為：

　　公式（略）

　　記 DMUi0（ 1≤ i0≤ n）的輸入、輸出為（ Xi0， Yi0），評價 DMUi0的 DEA模型（ C2R） 為：

　　公式（略）

　　依據(jù)各表的輸入指標(biāo)數(shù)據(jù)以及輸出指標(biāo)數(shù)據(jù)，并運(yùn)用 DEAP2.1軟件工具進(jìn)行數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，即可得到綜合效率（ crste）、技術(shù)效率（ vrste）和規(guī)模效率（ scale），其中 crste=vrste× scale，本文選取綜合效率，得到表 3。

　　表 3 產(chǎn)業(yè)效率與政府投入效果（略）

　　2. 通過灰色關(guān)聯(lián)分析（ Grey Relational Analysis）探究中關(guān)村園區(qū)產(chǎn)業(yè)效率與政府投入之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。假設(shè)因素 X0， X1，…， Xn，反應(yīng)各因素變化特征的時間序列分別為： {X0（ k） }， {X1（ k） }，…， {Xn（ k） }， k=1， 2，…， q。

　　1. 將時間序列無量綱化處理（初值化變換）：

　　公式（略）

　　2. 求關(guān)聯(lián)系數(shù)

　　公式（略）

　　式中：ξ為分辨系數(shù)，取值范圍在［ 0， 1］，一般ξ =0.5。

　　3. 求關(guān)聯(lián)度

　　公式（略）

　　根據(jù)表 3的相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用灰色建模軟件（Ⅳ），將計算所得的關(guān)聯(lián)系數(shù)如表 4。

　　表 4 關(guān)聯(lián)系數(shù)（略）

　　無量綱化采用“初值化變換”，分辨系數(shù)取 0.5。運(yùn)用灰色建模軟件（Ⅳ），將計算所得的灰色關(guān)聯(lián)度作為中關(guān)村園區(qū)產(chǎn)業(yè)效率與政府投入之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，模型計算所得結(jié)果為 0.576，表明兩者之間的關(guān)聯(lián)程度較小。

　　需要指出的是， DEA模型本身是一種“黑箱評價”，存在一定的局限性，忽略了中間過程的產(chǎn)業(yè)信息。北京市發(fā)展了八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，中關(guān)村園區(qū)內(nèi)的不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不同，本文并未對八大產(chǎn)業(yè)分別進(jìn)行分析，因此結(jié)論并未顯示不同產(chǎn)業(yè)之間的差異性，而且各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段各異，政府的投入效率受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響也具有一定的動態(tài)性。

　　（三）產(chǎn)業(yè)效率與政府投入關(guān)聯(lián)性低的可能性原因分析

　　我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)型色彩，首先，政府層面形成總體規(guī)劃、各行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖，政策覆蓋范圍涉及技術(shù)創(chuàng)新、市場培育、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國際合作、產(chǎn)業(yè)投融資等各個方面，最后配以政府在資源投入等各方面的舉措。對于上述實(shí)證分析產(chǎn)生結(jié)果的可能性原因，本文試圖從產(chǎn)業(yè)政策制定執(zhí)行和其背后的政府行為動機(jī)兩個維度進(jìn)行展開。

　　1. 產(chǎn)業(yè)政策制定、執(zhí)行效果不佳，政府投入產(chǎn)出效率較低。

　　各地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃大而全，存在趨同性。在中央政府的政策倡導(dǎo)下，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為各地?zé)嶂园l(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但是地方政府借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)存在一定的盲目性，照搬中央的政策文件，缺乏創(chuàng)新精神，忽視與當(dāng)?shù)匚幕�、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合，地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補(bǔ)性不足，無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)氐钠鹾鲜桨l(fā)展，導(dǎo)致各地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑大致相同，進(jìn)一步造成各地區(qū)以及區(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)園在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中出現(xiàn)一定程度的重復(fù)建設(shè)和過度競爭，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

　　產(chǎn)業(yè)政策針對性不足。目前國內(nèi)很多省市各類專項(xiàng)資金是針對全產(chǎn)業(yè)的，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不確定性以及風(fēng)險性較高，因此全產(chǎn)業(yè)政策雖然便于管理執(zhí)行，但是針對性的缺失易導(dǎo)致政策效果大打折扣。

　　政策配合和集成度不高。財政科技投入主要來源于中央、省市和區(qū)縣政府的財政預(yù)算內(nèi)資金，但是各專項(xiàng)資金之間缺乏明確的界定和配合，導(dǎo)致政策對較大規(guī)模企業(yè)的過度傾斜。同時，在投資管理環(huán)節(jié)，還缺乏相應(yīng)的配套細(xì)則，存在和國有資產(chǎn)管理政策的爭議和矛盾。

　　參與主體的利益多元化。從國家目標(biāo)來看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展立足于全面深化改革的時代背景，追求公共利益最大化，關(guān)注高端技術(shù)的戰(zhàn)略化定位；而從企業(yè)目標(biāo)來看，為了追求利潤最大化，短期內(nèi)更趨向于低端技術(shù)的市場化。當(dāng)政府目標(biāo)與其他產(chǎn)業(yè)主體的目標(biāo)發(fā)生沖突時，如何權(quán)衡多元化的主體利益會影響到產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際效果。

　　政策工具選擇失當(dāng)，投入方式、方向有待進(jìn)一步優(yōu)化。資金作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，財政投入的方式會影響資金使用效率，否則不但造成資源浪費(fèi)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制也會扭曲。財政直接投入相較于稅收優(yōu)惠等方式對企業(yè)創(chuàng)新的激勵效果相對較弱；政府投入更多體現(xiàn)在對企業(yè)的事后扶持或后端扶持，事前支持的政策總體不足；相對于應(yīng)用型研究，基礎(chǔ)研究的投入比例相對較小，對小型創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的支持力度相對不足。

　　存在一定的政策洼地效應(yīng)。中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)施先行先試的政策支持體系，部分產(chǎn)業(yè)對政府政策依賴現(xiàn)象嚴(yán)重，市場在資源配置領(lǐng)域的決定性作用并未得到充分發(fā)揮。如果產(chǎn)業(yè)政策支持過度，不僅大量消耗國家的財政資源，而且會強(qiáng)化該產(chǎn)業(yè)對政策的依賴性，使其喪失活力和競爭能力。［ 13］企業(yè)的自主發(fā)展能力也會受到限制，由此造成惡性循環(huán)，政府的投入無法有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　政策執(zhí)行過程中的尋租現(xiàn)象凸顯。項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)、評估、篩選、支持、跟蹤、監(jiān)督等環(huán)節(jié)和流程較多，參與項(xiàng)目論證的單位較多，統(tǒng)籌機(jī)制建立后，客觀上項(xiàng)目決策權(quán)、評估權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對上移，如何加強(qiáng)各單位管理制度與統(tǒng)籌資金管理制度的對接，成為突出的問題。在此過程中，為了謀取企業(yè)利潤或一己私利，尋租、設(shè)租等政府失靈現(xiàn)象時有發(fā)生，腐敗易降低資源配置效率，損害政府公信力，同時也會抑制創(chuàng)新活力。特別是對于支持核心技術(shù)開發(fā)和基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)支出，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，財政資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重，很難形成創(chuàng)新性的科技成果。

　　2. 政府行為動機(jī)的復(fù)雜性影響產(chǎn)業(yè)政策的選擇和執(zhí)行。

　　政府職能轉(zhuǎn)變不到位。 1994年分稅制財政體制改革之后，財權(quán)上移、事權(quán)下移造成一定程度上的垂直財政不平衡，以 GDP作為政績考核機(jī)制的重點(diǎn)，形成地方政府行為的經(jīng)濟(jì)激勵和政治激勵。由此導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生一定程度的扭曲，政府傾向于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，熱衷于招商引資來拉動 GDP、提高地方的財政收入水平，追求在任期內(nèi)的較短時間里實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較快增長。而對基本公共服務(wù)保障不到位，對教育、科技、社保等收效緩慢、政績不易衡量的領(lǐng)域，公共服務(wù)型的政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，缺乏良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和環(huán)境。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑有待優(yōu)化。很多地區(qū)地方政府一哄而上發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，欲通過技術(shù)引進(jìn)、概念宣傳、全方位布局等措施實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)速成式發(fā)展，試圖單純通過項(xiàng)目和投資來發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。雖然短期內(nèi)能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長和較好的政績，實(shí)質(zhì)上是延續(xù)粗放型的增長路徑，資源利用效率不高，存在較大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展隱患。而且在教育科技較為薄弱的情況下，無法為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供人才和技術(shù)，自主創(chuàng)新能力增長乏力。

　　三、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府角色分析

　　在全面深化改革的背景下，如何實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各個領(lǐng)域都要思考的重要議題，本文從頂層設(shè)計和產(chǎn)業(yè)鏈過程分析來探究如何更好地發(fā)揮政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。

　　（一）完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計

　　1. 推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)治理體系，明確政府和市場在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的角色定位。

　　配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進(jìn)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線，去產(chǎn)能的“減法”運(yùn)作把資源要素從產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)中釋放出來，為新興產(chǎn)業(yè)輸送更多勞動力、資本和技術(shù)。［ 14］實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，此“加法”運(yùn)作有助于形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

　　把握好政府與市場的關(guān)系，推動政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。實(shí)施《中國制造二〇二五》，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的政策引導(dǎo)作用，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，實(shí)踐科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，維護(hù)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序，構(gòu)建完善的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，培育支持社會組織的發(fā)展，例如企業(yè)協(xié)會、中介組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)治理主體的多元化。

　　2. 根據(jù)各地特點(diǎn)因地制宜地發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

　　各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等發(fā)展情況不同，對于如何發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并沒有固定和統(tǒng)一的答案。在發(fā)揮比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略下，借助政府在信息和協(xié)調(diào)方面的幫助建立起來的企業(yè)具有自生能力，從而有限的小額補(bǔ)貼就足以對相應(yīng)的外部性做出補(bǔ)償。相反，在違背比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略下建立起來的優(yōu)先部門的企業(yè)缺乏自生能力，它們的生存依靠于大量的、持續(xù)的政府政策支持和補(bǔ)貼。［ 15］因此，針對各地自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，地方政府應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)掌握技術(shù)的核心程度有選擇地確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，確定本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和潛力產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng) +”等新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的耦合式發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)價值鏈向高端延展。

　　3. 統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，實(shí)現(xiàn)政策之間的協(xié)調(diào)與配合。

　　針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段、不同領(lǐng)域以及不同的行業(yè)特性，政府應(yīng)明確自身的職能定位以及參與支持的重點(diǎn)方向和領(lǐng)域，創(chuàng)新規(guī)劃理念，從而采用不同的政策工具。統(tǒng)籌多元化的政策目標(biāo)，促進(jìn)不同領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)。就北京市而言，亟須處理好吸引優(yōu)秀人才留京與首都人口控制壓力的關(guān)系，提高自主創(chuàng)新能力離不開優(yōu)秀人才的引入，但為吸引人才提供的優(yōu)惠政策將加劇北京的人口壓力。全面考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展中可能遇到的難題，例如隨著新能源汽車的應(yīng)用推廣，如何處理電池回收的問題，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市。

　　探索建立各方主體的利益共享機(jī)制，在政產(chǎn)學(xué)研合作體系中，擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)，提高科研人員成果轉(zhuǎn)化收益分享比例；在區(qū)域聯(lián)合發(fā)展體系中，協(xié)調(diào)央企與地方、市企與區(qū)縣的關(guān)系，完善財稅管理體制，健全利益平衡機(jī)制，促進(jìn)多主體積極性的充分發(fā)揮，從而達(dá)到聯(lián)動發(fā)展、合作共贏的局面。

　　4. 尋求更有效的資金投入方式，調(diào)整優(yōu)化政府投入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政策評估。

　　支出方式應(yīng)改革為事后獎勵為主。由于事前獎勵對于大企業(yè)來說往往會發(fā)生擠出效應(yīng)，因此事前獎勵的對象應(yīng)當(dāng)以中小企業(yè)為主。有一定商業(yè)和應(yīng)用前景的研發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)更多地發(fā)揮地方政府的激勵職能，使用稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、政府采購等多種方式激發(fā)企業(yè)的科技創(chuàng)新活力。［ 16］

　　完善產(chǎn)業(yè)政策評估和退出機(jī)制。在對既有項(xiàng)目進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，還需要定期對政策實(shí)施評估和考核，注重考核投入產(chǎn)出效率。另外，明確產(chǎn)業(yè)政策的保質(zhì)期，及時調(diào)整和終結(jié)未能有效解決產(chǎn)業(yè)難題和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的相關(guān)政策，建立健全相關(guān)的政策退出機(jī)制。

　　5. 注意防止政策洼地效應(yīng)的出現(xiàn)。

　　財政政策的運(yùn)用既存在高效率的優(yōu)勢，同時也存在過度發(fā)揮的可能性。地方政府不能一味追求短期內(nèi)擴(kuò)大產(chǎn)能，對產(chǎn)業(yè)的過多干預(yù)會形成政策依賴，影響其發(fā)展路徑，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。當(dāng)新興產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展成熟，政府應(yīng)及時縮小政策的影響范圍直至政策終結(jié)。另外需夯實(shí)企業(yè)的主體地位，避免企業(yè)對政府投入產(chǎn)生依賴，注重培養(yǎng)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。

　　（二）構(gòu)建全過程的產(chǎn)業(yè)鏈政策支持體系

　　在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)鏈上的各個環(huán)節(jié)發(fā)展重點(diǎn)不同，因此對政府角色的分析需要區(qū)別對待。

　　1. 對于基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)的開發(fā)，風(fēng)險較高，不確定性較大，外部性明顯。政府應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，對該新興技術(shù)的市場需求和戰(zhàn)略性進(jìn)行前景預(yù)測，有效引導(dǎo)資源配置；實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)有針對性地加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)；增加公共研發(fā)投入，支持新興技術(shù)和產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化研究和制定工作，加快自主創(chuàng)新能力建設(shè)，培育原始創(chuàng)新載體，促進(jìn)企業(yè)逐漸成為技術(shù)研究開發(fā)投入的主體；加強(qiáng)高校、科研院所和企業(yè)之間的多元化研發(fā)聯(lián)合，但需要注意的是技術(shù)供給與需求之間存在著不完全信息的市場缺陷，需要政府發(fā)揮作用在技術(shù)與產(chǎn)業(yè)之間牽線搭橋，建立完善的信息流通機(jī)制和制度保障機(jī)制；［ 17］大力弘揚(yáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化，建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)的政策支持體系，搭建一個“筑巢引鳳”的創(chuàng)新平臺，培育科技中介組織的發(fā)展。

　　2. 生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)研究開發(fā)結(jié)果的市場化轉(zhuǎn)化。支持企業(yè)聯(lián)合高校、科研院所承擔(dān)國家科技開發(fā)項(xiàng)目，健全利益共享機(jī)制，集聚創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)運(yùn)作模式多元化，例如高校和研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)簽署合作協(xié)議，從而能夠分擔(dān)風(fēng)險、實(shí)現(xiàn)共贏；企業(yè)內(nèi)部自設(shè)研發(fā)部門，產(chǎn)學(xué)研內(nèi)部化運(yùn)作，形成各主體參與下的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)治理；借助政策性金融工具，撬動研發(fā)成果從實(shí)驗(yàn)室走向商品化，探索實(shí)施產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)，在技術(shù)與產(chǎn)業(yè)之間建立一個非營利性的中試產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)室，從而檢驗(yàn)產(chǎn)品的市場認(rèn)可度。完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，通過建立良好的管理體制、完備共享的配套服務(wù)設(shè)施和服務(wù)支撐體系，培育壯大具有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力、具有較強(qiáng)帶動力和輻射力的龍頭企業(yè)及優(yōu)勢特色企業(yè)，使新興中小企業(yè)聚集起來，形成產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢。

　　3. 銷售服務(wù)環(huán)節(jié)。由于新產(chǎn)品市場知名度低、不確定性大，市場需求非常有限，政府可通過政府采購、項(xiàng)目支持、示范應(yīng)用、財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確立、擴(kuò)大宣傳等政策提高技術(shù)的市場認(rèn)可度，影響市場預(yù)期、創(chuàng)造市場需求，政府補(bǔ)貼應(yīng)側(cè)重于需求端，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期引導(dǎo)消費(fèi)者關(guān)注這一產(chǎn)業(yè)。完善相關(guān)的法律法規(guī)，通過保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、實(shí)施反壟斷法等對市場行為進(jìn)行規(guī)范，維護(hù)市場秩序，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與主體的權(quán)利與義務(wù)，建立完善的信息交流平臺和健全的信息發(fā)布機(jī)制。另外，積極探索實(shí)踐公私合作制（ PPP模式），創(chuàng)新商業(yè)化運(yùn)營模式，發(fā)揮民營企業(yè)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要作用。

　　4. 終端消費(fèi)環(huán)節(jié)，這是檢驗(yàn)技術(shù)市場采納度的最終環(huán)節(jié)，并對產(chǎn)業(yè)鏈初始環(huán)節(jié)的研發(fā)進(jìn)行反饋，促進(jìn)技術(shù)更新符合市場的消費(fèi)需求。此環(huán)節(jié)政府的角色在于維護(hù)市場秩序，注意產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同創(chuàng)新，避免惡性競爭，探索形成健全的產(chǎn)業(yè)鏈利益共享機(jī)制。

　　因此，本文運(yùn)用 DEA和灰色關(guān)聯(lián)度模型得出中關(guān)村開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)效率和政府投入之間的關(guān)聯(lián)度并不顯著，但不意味要否定產(chǎn)業(yè)政策，政策的制定執(zhí)行梗阻有可能對此提供一種解釋。產(chǎn)業(yè)政策的效果如何，受制于各方面的環(huán)境體制機(jī)制約束，關(guān)鍵在于如何正確把握市場和政府在資源配置中的地位和作用，在實(shí)踐中探索實(shí)施差異化的產(chǎn)業(yè)政策。

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