業主委員會的產生和發展，給城市基層治理注入了新的活力和動力元素，有力推動和促進了基層社區治理結構的轉型。作為一種新型的基層自治形式，以業主委員會為核心載體的業主自治是建立在業主的建筑物區分所有權的基礎之上的。根據《物權法》規定，業主大會是物業管理的權利主體，也是住宅小區最高權力機構。業主委員會是業主大會的執行機構，根據業主大會的授權處理小區物權事務。由此，形成了一種“業主大會—業委會”的治理架構。作為業主選舉產生的自治組織，業主委員會是依法組織和監督住宅小區物業管理活動的法定主體。隨著物業管理服務越來越成為人民群眾幸福感和滿意度的聚焦點，住宅小區業主自治失靈愈益成為基層社會治理的重要難題，主要體現在四大方面。

　　“組織困境”：業委會成立比例較低

　　業委會成立難，嚴重影響和制約業主自治建設，也導致物業管理市場甲方主體長期缺位。雖然業委會制度的實施已有較長的一個時期，但其全國總體成立比例一直徘徊在較低水平，而能夠實現正常有效運行的則更少。據相關數據顯示，全國業委會成立比例大約為30%。業委會“難產”，主要體現在四個方面：

　　一是“選舉難”。從成立條件來看，一個小區動輒幾千甚至上萬人，要實現法定比例(雙2/3參與表決)的投票權數是相當困難的。選舉投票程序本身的專業性和復雜性，也增加了難度和門檻。

　　二是“人選難”。業主普遍對小區公共事務參與度較低，要找到既具公益精神、公道正派，又具較強能力的候選委員相當困難。從已成立的業委會來看，大多數以退休人員為主，中青年群體參與相對較少，且委員素質和能力參差不齊。

　　三是“防范難”。從現實情況來看，業委會的發起和成立，大多源于業主自身利益受到侵害需要進行維權，由此就會引發矛盾沖突乃至群體性事件。這也使得業委會容易受到開發商和物業公司等利益相關方打擊和破壞。

　　四是“備案難”。從行政合法性的角度來講，業委會選舉產生之后，須向基層政府相關部門完成備案程序方才正式成立。不少小區歷經千辛萬苦選舉產生業委會之后，常會因各種原因在最后的備案環節無法通過而流產。導致業委會成立比例偏低的主要原因包括：一是在觀念意識上，對成立業委會的必要性和重要性還存在認識偏差；二是在技術門檻方面，成立業委會客觀上具有較高難度；三是在利益影響上，成立業委會利益牽涉大，容易引發利益相關者的阻撓；四是從政策支持上，針對成立業委會的系統支持和扶持較為不足。

　　“制度困境”：業委會履職不夠規范

　　業委會履職存在較大的隨意性，普遍缺乏清晰明確的責任約定，也缺乏規范標準的評價機制。從現實調查情況來看，業委會履職不夠規范，主要表現在四個方面：

　　一是“撂挑子”。業委會主任或委員遇到問題產生矛盾就辭職，甚至集體辭職，直接致使業委會癱瘓解體。部分業主對業委會不滿，有時會以發起罷免的方式呈現出來，加劇小區業主內部的“派系斗爭”。

　　二是“玩失聯”。業委會內部，特別是主任、副主任之間產生矛盾分歧，有時會出現彼此失聯、無法聯系、不可治理的狀況。

　　三是“空掛名”。業委會雖然有多名委員，但經常參與工作的一般就是較少的個別委員，甚至有時候主要就是主任一個人在忙活，其他的委員則基本不參與、不管事、不開會，只是掛個名。

　　四是“拒交接”。新舊業委會換屆改選，因利益糾葛時常會出現印章、賬冊無法及時交接，甚至拒不交接，影響業委會正常運轉。值得注意的是，在業委會履職失范中，呈現出兩種極端表現形式：一種是特別消極，沒有積極性和動力；另一種是特別積極（受到個人私利的驅使）。業主行動中呈現出復雜的公私交織的“混合動因”。導致業委會履職不夠規范的主要原因包括：一是履職篩選機制不足。業委會委員由選舉產生，對其任職資格條件無法硬性規定，缺乏有效篩選規則，造成委員能力素質參差不齊，無法真正擔負起小區治理的職責。二是履職激勵機制不足。由于業余、兼職、志愿的性質，業委會成員對物業管理知識的學習意愿不強，長期持續性正常履職意愿和能力較為不足。三是履職監督機制不足。業委會內部的責任監督制度，要么缺乏，要么形同虛設，是否履職、履職好壞基本不承擔責任；業主對業委會的監督手段有限，不少小區業主缺乏正常的監督表達和反饋機制。

　　“結構困境”：業委會的權責利失衡

　　從結構體系來看，業委會治理普遍面臨權責利失衡困境，主要體現在如下方面：

　　一是“強權力—弱監督”�，F行法律設定“業主大會—業委會”架構，業主大會在現實中主要以書面表決而非組織實體運轉，缺乏日常的辦事機構，這使得業委會在議題擬制、投票表決、決策執行等方面容易操控業主大會，業主大會也難以對業委會進行有效監督。業委會在內部事務上擁有很大的自主權，其處理的不少小區物權事項，所涉資金常常較大，存在各種利益尋租的空間，當業委會運轉主要依賴于個別委員甚至單個主任時，業委會更容易出現內部專權而無監督、以權謀私的情形。

　　二是“強技能—弱配置”。業委會工作涉及多數人的利益和訴求，需要花費巨大的精力去思考和平衡，具有專業性、復雜性、難度大的特點，但業委會在人員配置上基本都是業余兼職型的，且人員素質能力良莠不齊、流變性大，缺乏長期穩定的人員隊伍。業主委員會只有具備較強的組織管理和協調能力，同時又熟悉物業管理相關政策法規，才能較好勝任職位、行使權力。

　　三是“高風險—低保護”。業委會工作牽涉小區相關各方的利益，是一個較具風險性的崗位，經常要忍受不被理解，被無端的指責、糾纏、謾罵，甚至來自利益受損方的人身威脅和恐嚇，且無法及時得到有效的權力救濟。

　　四是“高成本—低回報”。現行政策法規大多把業委會定位為公益性組織，實行“義工制”。很多業委會主任、委員為小區公共事務付出大量的時間、精力、金錢成本，但卻沒有制度化的物質和精神回報，也很難獲得應有的認同和尊重。即使有些小區提供一些工作補貼，一般標準也較低。這種高成本、低回報的公益履職模式難以持續，也造成業委會委員在歷經上任之初的激情之后，轉而尋求制度外的利益與心理補償、選擇退出或不作為。

　　“身份困境”：業委會法律地位不明

　　在城市社區中，居委會、物業公司和業委會是三個基本的治理主體，通常也被稱為“三駕馬車”。在這三個治理主體中，居委會屬于特別法人，物業公司屬于營利法人，業委會在現行法律中尚沒有明確的法律身份，從而處于一種不對等的法律地位。在地方司法實踐中，一些物業糾紛案件中，業委會有時也會被賦予訴訟主體資格。總體來看，業委會法律身份和地位不明，使得其在實際運行中產生一些治理盲區和難點，主要體現在：

　　一是難以有效監管。業委會法律地位的不明確，使得其在實際履職過程中，其行為存在較大的隨意性，缺乏有效的監管和規制。不論是街道社區，還是房管部門，對業委會的監管普遍面臨人手不足、手段有限、被動消極等問題。對一些比較棘手的物業矛盾糾紛，有時束手無策，或者是躲避不理。

　　二是難以依法追責。由于業委會不具備法人資格，也就很難承擔相應的民事主體法律責任和后果。針對一些業委會的非誠信行為，以及侵占業主利益或是利用職務之便牟取個人不法利益的行為，甚至是一些違法犯罪行為，無法得到及時規范和查處。

　　三是難獲正常薪酬。業委會作為公益性工作，其委員履職主要基于志愿奉獻。目前現有政策法規規定，業委會可以根據小區自身情況，通過業主大會表決通過的內部規定提供一些工作補貼，但卻無法按照工作績效獲得正常薪酬。業委會聘用的專職工作人員則可正常領薪，不少小區實踐中一直都在實行。

　　四是難獲社會認同。業委會法律地位的模糊以及體制地位的曖昧，影響了其社會形象的塑造。伴隨著物業矛盾糾紛的大量產生，業委會有時會被視為“麻煩制造者”和“不穩定因素”，從而造成其社會形象敏感，基層政府普遍對其持有較強的防范和警惕心理。

　　總之，住宅小區物業管理關系到每個居民的切身利益，是人民安居樂業、社會和諧穩定的重要基石。業委會發展與治理面臨的諸多難題和困境，亟待通過進一步深化改革創新從深層次上予以破解，使得業委會成為更為積極有效、具有正能量的治理主體力量。

　　[作者為北京師范大學社會學院副教授。詳情請見《山西師大學報（社會科學版）》2023年第2期《城市社區業委會治理困境及對策研究》一文]

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　　我國城市業委會發展經歷了四個階段

　　城市社區業主委員會的產生是我國住房制度商品化改革的結構性產物，并對中國城市基層治理生態與格局產生深遠影響。從一個較長的歷史時段來看，我國城市住宅小區業主委員會的產生和發展，經歷了一個從“自發成立”到“規范引導”、從“被動應對”到“積極推動”、從“無規可循”到“有法可依”的轉變過程。從總體上來看，我國城市業主委員會的發展演變，主要經歷了四個歷史階段：第一階段，前《物業管理條例》階段(1981—2003)；第二階段，《物業管理條例》階段(2003—2007)；第三階段，《物權法》階段(2007—2017)；第四階段，《民法典》階段(2017年至今)。（杜志輯）