提要
深圳擁有經濟特區立法權和設區的市地方立法權，這是深圳改革發展的最大優勢。經濟特區立法作為具有變通權限的特別地方立法，是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分。經濟特區立法權的使命和任務就是改革創新，這個權是先行權、創造權、優先試驗權，是體制創新、擴大開放、加快發展的主動權。
今年是深圳經濟特區建立40周年，也是粵港澳大灣區和深圳先行示范區建設全面鋪開、縱深推進的關鍵之年。推動思想再解放、改革再深入、工作再落實，需要用足用好經濟特區立法權和綜合授權改革試點，以更具突破性的改革激發活力，以更高水平的開放搶占先機，充分釋放粵港澳大灣區和深圳先行示范區的“雙區驅動效應”，為國家全面深化改革探索可復制、可推廣的經驗。
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擁有經濟特區立法權是深圳改革發展的最大優勢
1992年7月1日，七屆全國人大常委會二十六次會議表決通過關于授予深圳經濟特區立法權的議案，深圳獲得了經濟特區立法權。根據授權決定，深圳經濟特區的立法權限“遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則”。自1992年7月深圳市第一屆人民代表大會及其常務委員會獲得特區立法權至今，深圳切實發揮了特區立法對改革創新的引領和推動作用。
據統計，深圳運用特區立法權共制定經濟特區法規194項，現行有效的特區法規131項。這些特區法規為深圳的經濟和社會發展提供了制度供給和法治保障，同時，也為我國社會主義法律體系的完善做出了巨大貢獻。其中，特區立法先行先試類105項、創新變通類57項。在105項先行先試類特區法規中，有41項是早于國家法律、行政法規出臺的。如，深圳在《公司法》出臺之前，率先制定了《股份有限公司條例》和《有限責任公司條例》，這兩部公司條例為國家制定《公司法》提供了有效借鑒。還有《律師條例》《公民無償獻血及血液管理條例》《政府采購條例》《心理衛生條例》等，這些特區法規為國家制定《律師法》《獻血法》《政府采購法》《精神衛生法》等多部法律提供了寶貴的可復制可推廣的經驗。有64項是國家尚無法律、行政法規規定的。1994年，深圳在《住宅區物業管理條例》中首次提出物業管理法律概念，以業主為主體，以產權為紐帶，創設了業主大會、業主管委會制度，為我國物業管理法律制度奠定了基礎。還有《欠薪保障條例》《保障性住房條例》《建筑節能條例》《商事登記條例》《文明行為促進條例》《醫療條例》《質量條例》《警務輔助人員條例》等都是全國首部地方性法規，這些法規不僅填補了國家立法層面的空白，又為國內其他省市的地方立法提供了借鑒。57項創新變通類特區立法是深圳在國家已有法律和行政法規的基礎上，根據特區發展的實際需要進行的突破性立法。如《道路交通管理處罰條例》《市容和環境衛生管理條例》《全面禁止食用野生動物條例》等。
深圳擁有經濟特區立法權和設區的市地方立法權，這是深圳改革發展的最大優勢。經濟特區立法作為具有變通權限的特別地方立法，是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分。經濟特區立法權的使命和任務就是改革創新，這個權是先行權、創造權、優先試驗權，是體制創新、擴大開放、加快發展的主動權。中央通過“一攬子”授權的方式，賦予經濟特區根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在經濟特區實施，以推動國家全方位的對外開放，推動經濟特區在經濟發展方式轉變、人才工作、創業投資、科技創新、醫療改革以及前海深港現代服務業合作區建設等方面，實現改革創新措施的法治保障。經濟特區立法權在一定程度上分享了部分中央立法權，變通權實質是體制的改革創新性，集中體現為先行性、試驗性、突破性和補充性。實踐中，經濟特區立法是以功能為導向的，立足于經濟特區實際，突破上位法，行使著創制、變通和填補制度立法的功能，不僅為經濟特區改革發展提供了引導、規范和保障，還為國家立法提供了經驗和借鑒。
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先行先試權是綜合授權改革的根本特征
深圳實施綜合授權改革試點，以清單式批量申請授權方式，主要在要素市場化配置、營商環境優化、城市空間統籌利用等重點領域深化改革、先行先試。對于需要制定經濟特區法規的，在遵循憲法和法律、行政法規基本原則的前提下，立足改革創新實踐需要，對法律、行政法規、地方性法規作出變通規定；對于需要暫時調整適用或者暫時停止適用國家法律、行政法規規定的，報請司法部統一協調后，按照法定程序提請全國人大、國務院作出決定；對于需要在國家事權范圍內制定單項法規的，依法提請全國人大常委會授權。先行先試權是綜合授權改革的根本特征，目的是探索全面深化改革的實現路徑和實現形式，為全國改革開放探路開路。綜合授權改革不同于傳統的個別授權改革模式，具有系統性、整體性、協同性的特點。中央通過“一攬子”授權的方式，允許經濟特區在政治、經濟、社會、行政、法治等諸多領域，圍繞經濟發展、對外開放、城市治理、社會建設、民生事業、生態保護、區域合作等諸多主題進行全方位探索，大膽先行先試，對照創建社會主義現代化強國的城市范例的目標任務，積極探索超大型城市治理新路徑，創設符合新時代中國發展實際的新制度、新的治理方法，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供更多深圳經驗。
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用足用好特區立法權，建立健全改革決策與立法決策的銜接機制
從內容上來看，經濟特區立法主要涉及立法變通事項的創新，綜合授權改革主要涉及先行先試事項的重大改革決策，兩者都是經濟特區改革創新的利器，相輔相成、互相促進。黨的十八屆四中全會提出“重大改革于法有據”，強調運用法治思維和法治方式推動改革，把改革納入法治軌道。要發揮立法對改革的引領和推動作用，關鍵是實現立法與改革決策相銜接。在這個方面，深圳已經做了很多探索，但是改革決策與立法決策“兩張皮”的現象仍然存在，有關部門在草擬改革方案時較少研究立法需求，與立法沒有很好地銜接，既影響了改革成效，也不利于提高立法質量。另一方面，綜合授權改革在我國首次實施，尚未有關于綜合授權改革自身運行的制度規范，應當充分發揮立法對改革的風險防范功能，明確綜合授權改革的基本法治原則和運行規則，以確保綜合授權改革的實施效能及其改革目的的實現。因此，要用足用好特區立法權，就要建立健全改革決策與立法決策的銜接機制，著力提高經濟特區法規解決改革中遇到的突出問題的針對性和有效性。具體來說：
第一，要建立綜合授權改革與經濟特區立法進程相銜接的工作機制，加強經濟特區立法的先行性、試驗性、創新性制度研究論證，針對授權改革事項清單形成立法需求清單，并根據改革進程及時制定、修改相關立法。對于現存的單項授權改革事項，要在總結改革經驗基礎上，盡快研究制定相關立法，以凝聚改革經驗，通過經濟特區立法解決當前改革中存在的難題，并進行拓展性的改革創新。對于即將開展的授權改革事項要予以區分對待，如果是對現有體制的改革創新，應當通過人大決定或者經濟特區立法變通權明確改革所應遵循的基本法治原則以及改革創新的內容和基本法治框架；如果是對于新產業、新科技、新業態等事項的先行先試，應該在改革過程中及時通過經濟特區立法予以規范，創制新的制度規定，并不斷予以修正完善。
第二，要建立綜合授權分類改革推進機制。當前，深圳按照“系統集成、協同高效、綜合試驗、先行先試”的原則，圍繞著制約國家改革發展的重大制度性障礙，梳理形成若干批綜合授權改革事項，以清單式批量申請授權。大量的綜合授權改革事項涉及不同領域、不同事權、不同內容等，需要分類推進，以明確改革目標，細化改革內容，提高改革效能。從改革事項所涉領域來看，根據改革事項的重要程度和緊迫程度，需要優先在粵港澳大灣區融合發展、營商環境建設、科技創新、社會治理創新、教育創新和城市空間統籌等領域先行先試。從改革事項所涉事權來看，屬于上級事權的，需要在與上級事權部門充分溝通的基礎上確定授權改革事項，以最大限度獲得上級部門支持；屬于大灣區創新改革事項的，需要在與相關灣區城市政府部門互通協商基礎上確定授權改革事項，以最大限度獲得灣區城市協同；屬于地方事權的，根據改革需要，在審慎論證的基礎上確定授權改革事項，以最大限度增強改革事項的可實施性。從改革所涉內容來看，屬于國家已經開展的授權改革事項，需要在總結授權改革實施情況的基礎上，進一步拓展授權改革事項的廣度或者深度；對于國家尚未開展的授權改革事項，需要在評估論證的基礎上予以確定，并制定明確詳實的實施方案。
第三，要將粵港澳大灣區建設融入到綜合授權改革中，并與經濟特區立法工作相銜接。要確保粵港澳大灣區建設能夠卓有成效，法治保障和創新至關重要，而經濟特區立法變通權就是實現這種法治保障和創新的關鍵一環。一方面，要建立綜合授權改革與大灣區規則銜接機制，充分運用綜合授權改革試點，爭取支持推動涉及中央、國務院授權事項的深港澳規則銜接政策落地。另一方面，只有在涉及到主權、跨區域問題或者法律保留事項等極為重大事項必須由中央立法予以規定外，對于其他事項，應當盡量通過經濟特區立法變通權的運用，進行制度創新，制定符合大灣區適用的深港澳規則。
第四，要充分利用經濟特區立法權，創建綜合授權改革實施的法治保障機制。一是要建立綜合授權改革運行機制，明確綜合授權改革事項的授權目的、授權期限、授權內容、實施主體以及實施程序等。二是要建立綜合授權改革公眾參與機制，鼓勵社會各界建言獻策，要廣開言路、拓寬渠道，使改革成為凝聚社會共識、促進社會參與、強化社會信任、改善社會治理的過程，創造包容性、建設性和參與性的改革氛圍。三是要建立綜合授權改革成效評估機制，為了充分發揮試點的試錯和經驗積累功能，需要對授權改革建立監督機制，定期對改革成效進行考察與評估，建立自我糾正的預警機制。在具體操作層面，可以從改革實施所產生的政治效應、經濟效應、文化效應以及社會效應等方面綜合進行評估，對效果好的改革舉措可以深化推廣，對效果不好的改革舉措要及時糾正或者調整。
（原發于2020年7月21日 作者：宋明為深圳大學法學院教授；李明超為深圳大學法學院助理教授）
