在工業化、城鎮化、現代化深入推進的同時，真正實現農業農村現代化，充分發揮城鄉各自的應有作用，在良性互動中促進城鄉融合，努力構建相輔相成相得益彰的新型城鄉關系。著力推動城鄉產業對接和要素融合，讓城鄉兩個異質性平等主體在不斷增強的互補和互需中形成命運共同體，合力譜寫新時代鄉村振興新篇章，把鄉村建設成為與城市共生共榮的美好家園。

　　近日，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布。《意見》針對我國現階段存在的制約城鄉融合發展的主要體制機制障礙，精準施策，提出了建立健全城鄉融合發展的五大體制機制，對于重塑新型城鄉關系，走好城鄉融合發展之路，構建工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，促進鄉村全面振興和農業農村現代化，意義十分重大。

　　促進城鄉融合發展是發達國家農業農村現代化的普遍經驗

　　城鄉關系是人類社會發展中最基本的關系之一，是一定社會條件下政治關系、經濟關系、階級關系等諸多因素在城市和鄉村中的集中反映，包含地理學意義上的城市鄉村區位關系、經濟學意義上的工業與農業關系、社會學意義上的市民與農民關系等。馬恩經典作家認為，城鄉融合是社會發展的必然趨勢，是城鄉發展的終極目標。習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時強調：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”

　　回顧歷史，如何處理工農城鄉關系，始終是貫穿整個現代化進程的主題，也是一道難題。從國際經驗來看，發達國家雖然各自資源稟賦不同，農業發展模式各異（如美、加、澳為代表的大農場生產模式，日、韓為代表的小而精合作社模式，荷蘭、以色列為代表的高科技附加值模式等），凡是實現了農業農村現代化的國家大都擁有良好的城鄉關系，普遍實施了反哺農業、回饋鄉村的政策，如美國的小城鎮建設、加拿大的鄉村計劃、德國的村莊更新、荷蘭的農地整理、日本的“一村一品”、韓國的新村運動，等等。良好的城鄉關系實現了城市帶動鄉村，促進了城鄉融合，使城市和鄉村同步走向現代化。反之，如果城鄉關系失衡，則會出現鄉村衰落、農村凋敝，城市“貧民窟”現象愈演愈烈，甚至陷入各類“陷阱”難以自拔，導致嚴重社會問題，引發社會持續動蕩。

　　促進城鄉融合發展是新時代構建新型城鄉關系的內在要求

　　改革開放特別是進入新世紀以來，黨中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，連續出臺了16個指導“三農”工作的中央一號文件，充分體現了黨中央一以貫之重農固本、惠農安民的治國智慧。從黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”，到黨的十七大提出“形成城鄉經濟社會發展一體化”，再到黨的十九大提出鄉村振興戰略，并首次將“城鄉融合發展”寫入黨的文獻，標志著黨中央對于構建新型城鄉關系的思路不斷清晰、逐步升華，中國特色社會主義城鄉關系進入新的歷史時期。

　　中國的現代化離不開鄉村的現代化，而鄉村現代化是農業農村農民的有機結合體，不能把全面建成小康社會、實現全面現代化全部寄托于城鎮化，更不能在城鎮化過程中“化”掉鄉村，以鄉村的衰敗和凋敝為代價實現城市的繁榮。而是要在工業化、城鎮化、現代化深入推進的同時，真正實現農業農村現代化，充分發揮城鄉各自的應有作用，在良性互動中促進城鄉融合，努力構建相輔相成相得益彰的新型城鄉關系。著力推動城鄉產業對接和要素融合，讓城鄉兩個異質性平等主體在不斷增強的互補和互需中形成命運共同體，合力譜寫新時代鄉村振興新篇章。把鄉村建設成為與城市共生共榮的美好家園，這是新時代全面建成小康社會和社會主義現代化建設的內在要求。

　　破解城鄉二元壁壘是促進城鄉融合發展的必然選擇

　　改革開放40年來，我國城鎮化進程迅猛推進。從1978年至2018年，城鎮化率由17.92%提高到59.6%，城鎮常住人口由1.7億人增長為8.3億人。但與此同時，城鄉發展不平衡，鄉村發展不充分，是新時代我國社會主要矛盾的一個突出表現。當前，一些農村地區出現了農民老弱化、農戶空巢化、村莊空廢化、水土環境污損化等問題。究其根源，城鄉二元壁壘是重要的體制性障礙。城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。為從根本上解決這一問題，黨中央從全局和戰略高度明確提出要堅持農業農村優先發展，以推進城鄉融合發展來破解城鄉二元壁壘，把城鄉融合發展作為推進中國特色社會主義鄉村振興的重要途徑。《意見》共36條，其中29條涉及建立健全五類體制機制。緊扣五個“有利于”，這些新機制包括城鄉要素合理配置、城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化發展、鄉村經濟多元化發展、農民收入持續增長。這五大系列機制，是城鄉融合發展的“規劃書”，是頂層設計的“施工圖”，為鄉村振興和城鄉融合發展提供了有效的制度安排和實踐路徑。

　　促流動、補短板、提收入是促進城鄉融合發展的關鍵環節

　　著力推動城鄉各類要素雙向流動融合。順應城鄉融合發展趨勢，要重塑城鄉關系，更好激發農村內部發展活力，優化農村外部發展環境，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，為鄉村振興注入新動能。中國城鄉關系在經歷了分離對立及單向流動以后，已經轉向雙向互動交流階段。體現在要素流動上，資源要素也從單向配置轉為城鄉之間的雙向互配。《意見》提出，建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制。包括有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制；制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業；改革完善農村承包地制度，穩慎改革農村宅基地制度，建立集體經營性建設用地入市制度等。

　　加快補齊鄉村發展短板。針對城鄉公共服務不均等、基礎設施差距大等問題，《意見》提出建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制、有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制。要推動教育、醫療衛生、文化等公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，建立健全涵蓋城鄉教育資源均衡配置機制、鄉村醫療衛生服務體系、城鄉公共文化服務體系、城鄉統一的社會保險制度、城鄉社會救助體系、鄉村治理機制、網格化管理體系和鄉村便民服務體系等在內的全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。要把公共基礎設施建設重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃，加大投入力度，創新投入方式，引導和鼓勵各類社會資本投入農村基礎設施建設，逐步建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基礎設施服務網絡。實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。

　　切實統籌提高農民收入。針對鄉村產業培育不足、融合不夠，《意見》提出建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制。要圍繞發展現代農業、培育新產業新業態，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。從國內外的實踐來看，因地制宜做好“特”字文章、培育特色優勢產業，并在此基礎上推動一二三產業融合非常重要。鄉村“三產融合”的本質是延伸農業產業鏈、提升價值鏈和完善利益鏈。現代農業融生產、生活、生態功能于一體，通過完善農業支持保護制度、建立新產業新業態培育機制、探索生態產品價值實現機制、建立鄉村文化保護利用機制、搭建城鄉產業協同發展平臺，全面激發鄉村經濟的旺盛活力，推動鄉村經濟全面繁榮發展。針對農民近年持續增收難度加大等問題，《意見》提出建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制。要拓寬農民增收渠道，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性四方面收入，持續縮小城鄉居民生活水平差距。在工資性收入方面，規范招工用人制度，消除一切就業歧視，健全農民工勞動權益保護機制，落實農民工與城鎮職工平等就業制度。健全城鄉均等的公共就業創業服務制度，努力增加就業崗位和創業機會。在經營性收入方面，既要完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農業成本、提高農業收入，又要提高職業農民技能，培育發展新型農業經營主體，完善企業與農民利益聯結機制，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，統籌提高農業效益和農民收入。在財產性收入方面，要以市場化改革為導向，推動農村集體產權制度改革，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東，在確權基礎上把集體經營性資產以股份或者份額形式量化到集體成員，確保集體資產保值增值和農民財產性收益提升。在轉移性收入方面，完善對農民直接補貼政策，健全生產者補貼制度，逐步擴大覆蓋范圍。在統籌整合涉農資金基礎上，探索建立普惠性農民補貼長效機制。

　　（作者危旭芳系中共廣東省委黨校經濟學教授、中國特色社會主義研究所副所長）