什么是城市?什么是鄉(xiāng)村?如果對(duì)這兩個(gè)概念只有模糊的把握，又何以保證涉及城鄉(xiāng)政策的指向性?我國目前界定城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)比較含混，給相關(guān)政策的制定及政策操作帶來不少問題。鑒于城鄉(xiāng)概念模糊所引起的諸多政策操作難題，確定城鄉(xiāng)概念的現(xiàn)實(shí)意義重大。
國際上并沒有成熟的、被人們普遍認(rèn)可的城鄉(xiāng)界定準(zhǔn)則，但這不是說在區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理中，沒有城鄉(xiāng)概念。如果概念的模糊不妨礙政策操作，人們可能不去自找麻煩去界定政策術(shù)語。在歐美發(fā)達(dá)國家，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)人口少，城鄉(xiāng)分野比較清楚，針對(duì)農(nóng)村人口的專業(yè)農(nóng)民與非農(nóng)民的分類區(qū)別政策，可以直接按人口的職業(yè)性質(zhì)去操作，不必將基本政策劃分為城市政策與農(nóng)村政策兩個(gè)類別，更不必有“三農(nóng)”這樣的模糊概念。在大量的涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的法律文件中，需要區(qū)別城市與農(nóng)村的情形并不重要。甚至在他們的官方統(tǒng)計(jì)中，也只有很不重要的篇幅單獨(dú)涉及農(nóng)村情況。盡管如此，歐美國家涉及城市設(shè)立、城鄉(xiāng)劃界的理論與政策還是值得我們注意。
城市設(shè)置的自治制度基礎(chǔ)
在西方當(dāng)代法制國家，自治原則被普遍實(shí)行。自治原則的要素，一是只要私人及私人機(jī)構(gòu)能處理的事務(wù)，包括某些公共事務(wù)，最大限度地允許其自己處理。二是在向下包括的國家及各級(jí)地方治理系統(tǒng)中，公共事務(wù)最大限度地交由下一層級(jí)的公共機(jī)構(gòu)或地方政府處理，只有不得不由上一級(jí)公共機(jī)構(gòu)或政府辦理的事務(wù)，才由它們辦理。三是任何一級(jí)立法機(jī)構(gòu)都具有立法權(quán)。四是不論什么層級(jí)的政府，在法律面前一律平等;下級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定法律只要不違反上位法，就具有合法性。上級(jí)政府也必須遵守下級(jí)政府制定的法律，除非經(jīng)由憲法法院或上級(jí)法院裁定下級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定的法律不具效力。五是能不設(shè)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的小型社區(qū)，盡可能不設(shè)公共機(jī)構(gòu)。
西方現(xiàn)代法制國家一般不對(duì)城市的最小人口規(guī)模做出法律界定，但這不等于任意小的居民點(diǎn)會(huì)被當(dāng)成一個(gè)城市。筆者訪問美國衣阿華州時(shí)曾了解到一個(gè)很有意思的情況。該州規(guī)定，如果一個(gè)居民點(diǎn)的居民全體同意設(shè)立具有法人社團(tuán)性質(zhì)的共同體，且基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，又經(jīng)過州議會(huì)同意，法人團(tuán)體的地位便得到允準(zhǔn)。這個(gè)社團(tuán)的法律地位與城市相當(dāng)。曾有一個(gè)人口較多的家庭向州議會(huì)申報(bào)這種法律地位，但沒有得到允準(zhǔn)。應(yīng)該說在絕大多數(shù)情況下，一定數(shù)量的居民群體不會(huì)隨意提出設(shè)立城市的要求，特別是居住分散的群體不會(huì)提出這種要求，原因應(yīng)該是與城市設(shè)立以后的稅負(fù)增加有關(guān)。
人口稠密區(qū)概念
國際上關(guān)于人口分布的討論中，有一個(gè)“人口稠密區(qū)”概念。如果人口總計(jì)5000人以上，且1平方公里面積上的人口密度超過4000人，即算作人口稠密區(qū)。在人口分布研究中，這個(gè)概念已經(jīng)具有研究的可操作性。不論一個(gè)居民區(qū)是否擁有社團(tuán)或城市的法律地位，符合這個(gè)要求的居民點(diǎn)，如果與毗鄰的類似居民區(qū)在空間上有一定分離度，這個(gè)居民點(diǎn)就可以被看作小型城市。從歐美國家的人口分布情況看，即使是這種小城市，也不可能太多。
美國各州對(duì)城市沒有統(tǒng)一定義，而聯(lián)邦政府的統(tǒng)計(jì)部門也是從人口集中度來區(qū)別城市與鄉(xiāng)村。它的規(guī)定是將總量超過3000人，且人口聚落區(qū)的核心區(qū)1平方英里(約2.6平方公里)人口達(dá)到2500人以上的區(qū)域看作城市。
鄉(xiāng)村的小型居民點(diǎn)概念
歐美國家城鄉(xiāng)分野的形成，基本是一個(gè)自然過程。隨著城市化的逐步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平不斷提高，鄉(xiāng)村地區(qū)專業(yè)農(nóng)戶的耕作面積越來越大，農(nóng)戶居住也越來越分散。專業(yè)農(nóng)戶的分散居住方便耕作，而脫離農(nóng)業(yè)的居民集中到城市居住，也可享受到城市的種種好處，但這種分類居住不能在短期內(nèi)自然形成。農(nóng)業(yè)迅速現(xiàn)代化的國家，專業(yè)農(nóng)戶可能與其他非農(nóng)業(yè)居民毗鄰而居。因?yàn)閷I(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)設(shè)備對(duì)土地使用有某種特殊性，例如，專業(yè)農(nóng)戶的車輛與農(nóng)機(jī)對(duì)道路的要求不同于城市的要求。專業(yè)農(nóng)戶的日常生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)給其他居民帶來負(fù)的外部性。政府按城市標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，也會(huì)降低投入的效益。于是，有的國家，如丹麥，有專門法規(guī)要求農(nóng)場(chǎng)主的常住地必須是自己的農(nóng)場(chǎng)。類似法規(guī)強(qiáng)化了鄉(xiāng)村地區(qū)居民分散居住的趨勢(shì)。
一些國家的“土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”政策也促成了農(nóng)場(chǎng)主居住的分散化。此概念最早起源于美國，是一種創(chuàng)新性的土地開發(fā)控制手段，其最早在紐約等大城市進(jìn)行嘗試，后在其他地區(qū)得到推廣。因?yàn)榈胤秸耐恋胤謪^(qū)規(guī)劃政策限制了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的自由權(quán)利，等于剝奪了農(nóng)業(yè)用地主人的發(fā)展權(quán)，可能造成業(yè)主的利益損失。補(bǔ)償?shù)霓k法是將業(yè)主的發(fā)展權(quán)資本化，允許他們出售給需要建設(shè)用地的投資者。這種能被資本化的土地面積由政府按一定規(guī)則予以核定，面積大小通常與農(nóng)場(chǎng)的總面積有關(guān)。這種政策類似于我國政府實(shí)施的“增減掛鉤”試點(diǎn)政策。在這一政策之下，鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)場(chǎng)主便減少了在自己土地上的非農(nóng)業(yè)開發(fā)，使得農(nóng)業(yè)區(qū)人口更加稀疏，以致鄉(xiāng)村地區(qū)多分布由一兩戶人家構(gòu)成的小型居民點(diǎn)。
從筆者的初步觀察看，歐美國家至少部分鄉(xiāng)村地區(qū)的小型居民點(diǎn)處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過不同渠道，來滿足自己對(duì)公共品的需求，并非處于一個(gè)架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的政府的管轄之下。
典型情形如美國。教堂、學(xué)校、合作社等機(jī)構(gòu)都可能為農(nóng)區(qū)居民提供公共服務(wù)，縣政府則可能為他們提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。他們?cè)凇斑x區(qū)”參加政治活動(dòng)，而毗鄰的城市政府則可能承擔(dān)與選舉有關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)。一定片區(qū)的農(nóng)場(chǎng)主構(gòu)成一個(gè)熟人社會(huì)，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務(wù)，在這種熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)中，可以存在某種秩序，也是某種服務(wù)，但卻沒有正式的公共權(quán)威，大家不需要為這個(gè)系統(tǒng)納稅。這種情形使得美國農(nóng)場(chǎng)主一般具有保守主義的政治傾向，使其成為共和黨的政治基礎(chǔ)。這種政治傾向會(huì)加強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)主保護(hù)農(nóng)場(chǎng)環(huán)境、反對(duì)政府干預(yù)的鮮明態(tài)度，這可以解釋為什么在美國這樣高度發(fā)達(dá)的國家，還會(huì)存在具有顯著的傳統(tǒng)色彩的鄉(xiāng)村社會(huì)。
我們由此受到的啟示是，解決所謂“城不像城，鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的問題，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的事情。
（作者為中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
