梁偉發廣東省法學會會長

宋儒亮廣東省委黨校教授

李步云中國社科院學部委員

莫于川中國人民大學法學院教授

范玉吉　華東政法大學教授

田全華公安部發展戰略研究所執行所長

　“四個轉變”推動“全民創建”

　　“無”事就是真本事。推行“全民創建”的中山政府是高明的，他們把功夫做在平時，做好防范，爭取不發生問題。我認為，中山“全民創建”的經驗歸納成為四個轉變：

　　一是創建思想理念的轉變。從過去的一手硬一手軟，轉到兩手都硬，這個觀念的轉變，是創建活動搞得好的前提。現在中山市到底缺什么，短板在哪里？我認為就是社會建設，就是平安文明建設。因為老百姓最關注的是平安文明建設，經濟水平提高了，還要講求生活質量，平安文明最能夠體現和提高生活質量，人民群眾在這個方面有著最迫切和最實際的需要。

　　中山市委市政府能夠順應時代發展的要求，順應人民群眾的呼聲，主動找準突破口，這個思想理念的轉變，完全符合黨的十八屆三中、四中全會，特別是四個全面的戰略部署，也符合五中全會提出的五大發展新理念，創新、協調、綠色、開放、共享。

　　二是創建依靠力量的轉變。從官創為主到官民共創，這是實現“全民創建”的關鍵。只有搞清楚了“全民創建”到底要依靠誰、為了誰，才能夠真正把平安創建活動落到實處，收到事半功倍的效果。

　　依靠力量的轉變解決了三個問題：首先，解決了僅靠政府的單一積極性問題，現在已經發展成為依靠全民、全社會多個積極性共同創建。其次，解決了創建到底是靠外因為主還是靠內因為主的問題。毛澤東同志在矛盾論中就講得很清楚，內因是變化的主要因素，外因是變化的條件，“全民創建”是內因為主，老百姓發動起來就是真正的平安機遇。第三，解決了由被動創建到主動創建的問題。老百姓參與和不參與完全是兩碼事：參與了，就知道應該怎么做，積極性就此產生；我不參與，你做得再好也與我無關。所以，依靠力量的轉變是一個關鍵。

　　三是采用方式的轉變。從打擊為主，到打擊防控相結合。高明的醫生在病沒發生之前就預防。中山10個系列“創無”就是堵源頭，解決了由治標為主向標本兼治、以治本防控于未然為主的轉變。

　　有一家三兄弟都是醫生，老大是最高手，老二次之，老三最差。一次，病患家屬來邀請老大上門治病，老大問：“病人什么情況？”家屬答：“已經病入膏肓”。老大說：“那我就不去了，讓我小弟去就可以了。”這就是說，治病救人，社會治理，都要提前預防和避免問題惡化到無可挽回，到那個地步，再厲害的人也沒有辦法。

　　四是創建應用手段從以行政手段為主向法治手段轉變。不過，在這一方面仍有完善和提升的空間，要去掉表面性，形式主義，增加實效性。

　　能夠實現長治久安的才是真正的法治，所以要考慮我們現在采取的措施和增加的投入能不能維持長久。中山市已經有地方立法權，可以考慮經過充分調查研究后，將現有的經驗做法以立法的形式將其進一步規范，這對全省乃至全國都將產生積極的借鑒意義。

　　公民參與的好思路

　　中山從“全民治安”到“全民創建”，這是一條踐行公民有序參與的好路子，特點明顯，特色突出。

　　立足在“民”，這是首要特點。立足于民，就是民為本、民為先。中山市圍繞“民”做文章，立足點穩、立意點高、創新點多，且永遠有得做，究其理念，那就是憲法規定的“一切權力屬于人民”。

　　問題點抓得準。中山的“全民創建”并不是眉毛胡子一把抓，而且專注“民”之視野，一項一項進行梳理，由單一治安問題逐步拓展到全國各地存在的假藥、邪教、命案等重點、熱點和難點問題，抓準重點，最終全面“創無”。只有解決問題，才有價值，展現的是問題導向，體現的是為民服務。

　　平臺和渠道多而新。在中山，凡是市面能見到的新設備、新設施、工作中有的新方法、新舉措都被利用起來。凡是利于“全民創建”開展的平臺和渠道，都持包容、開放、引領的態度。一句話，讓全民參與的平臺和渠道多而新，這點非常好。

　　主導很清楚。進行“全面創建”，必須黨委領導、政府主導，其中，黨委要怎么領導，政府要主導什么，需要理念、價值和導向。在“全民創建”活動中，中山貫徹“黨委領導、政府主導”，在“導”的問題上，既體現權力的擔當，權要為民所用，又體現“關鍵少數”的責任，有權就有責。因此，“導”具有雙向價值，強調領導、主導的同時，恰恰也要解決民生需要，實現領導、主導的根本目的和意義。

　　自主創建空間有余地。以前全民盯“治安”，現在全民盯“創無”。“創無”的創建是最高水平的創建。目前創建創進程到什么階段？一方面，創建不限量、不封頂：10＋N，“治安”只是創建的第一個，“N”可以代表很多。此時的“N”，可代表新領域、新空間，讓解決各種問題不留死角。既有頂層設計、又有自主設計，這也更擴展了全民參與面。

　　成效評價，很靠譜。一是，各級領導評價高。這么多榮譽不是輕易獲得的。二是，有社會在參與評價。社會評價實質也是一種全民參與。好不好，不是幾個人說了算，大家覺得好才行。比如，中山平安醫院建設就是一個成功事例。有些地方面對醫療糾紛，哪怕是醫生嚴重違規，也鮮見有行政處罰；哪怕患者違法犯罪了，也鮮見法律處罰，無外乎是“給錢”“調解”。但是中山卻運用法治思維和法治方式，把民事、行政和刑事法規之間銜接好，把醫院的民事責任、衛生局的行政處罰和公檢法刑事追究打通，一起做，如此制度保障，讓平安醫院建設很靠譜。

　　進行“全民創建”，中山黨委政府有政策文件，有實踐效果。中山市現在享受地方立法權，能否加以研究，考慮制定地方性法規《中山市推進全民創建管理辦法》，把中山形成的“黨委領導、部門聯動、社會協同、全民參與”的社會治安新格局進行完善，增加法治保障內容，形成制度性的力量。中山現在具備這個條件和也有這個基礎，老百姓也有這個期待。

　　公民權是憲法賦予的基本人權，公民有序參與是憲法承諾的。在推進過程中，存在思想認識不到位、權利落實不到位、侵害處罰不到為位、法律救濟不到位，等等情況。如有群眾認為攝像頭不能對著我家，要對著別的地方。如何處理這類問題，就涉及到法律救濟問題。盡管初衷是好的，老百姓不一定認可。這個時候還要做工作，怎么樣進行法律救濟就成為普遍問題。如何在波折中有更好的前進、如何讓誰都夸好的制度長久延續，就成為當務之急。對于“全民創建”中山模式，如果再建立相應的法律救濟制度，一定能取得更大成就。

　　平安建設經驗更上一層樓

　　昨天晚上我一點半才睡覺，一直在看會議提供的材料，而且仔細看了，深感指導思想非常明確、到位，即“黨政領導，部門聯動，社會協同，全民參與”，并提出平安中山的內涵是“10＋N”。今天又聽了譚培安副市長的報告，平安中山建設的實際效果和進步非常明顯，各個方面都有具體的數字和各種典型案例，非常有說服力。這使我產生了一個強烈的愿望，愿借用這個機會向中山市的黨政領導和參加平安建設的各級干部以及廣大群眾表示敬意。同時我也要對《法制日報》表示敬意，作為中央政法委的機關報，根據中央的指示和報紙一貫的做法，對中山市的成功經驗特別加以關注，下這么大的力量來組織這次研討會，應該是很了不起的。為此我也要向《法制日報》的領導和相關同志表示敬意。

　　這次平安中山建設的經驗有哪些創新，我個人的看法是：第一，由“社會治安”轉變為“平安建設”，其科學內涵更為豐富。第二，由“綜合治理”轉變為“全民創建”，其意義更為重大。我是搞理論工作的，盡管我1980年在中央書記處研究室工作的時候寫過一篇題為《論社會治安的綜合治理》的文章，這算當時最早提出和論證這個問題的成果，但后來我沒有跟蹤我國的社會治安綜合治理的研究，今天參加這個會議，聽了各位領導和專家的報告，豐富了我在這方面的知識。同時我還聯想到一個更大的問題，就是“中國夢”。“中國夢”是以中華民族偉大復興作為標志，以實現“五大文明建設”為標志，即物質文明建設、政治文明建設、精神文明建設、社會文明建設、生態文明建設。當我國五大文明建設達到國際先進水平的時候，中華民族的偉大復興就實現了。今天我們研究的中山經驗，就是建設社會文明的一個很重要的內容。

　　我在1980年寫的那篇文章，當時得出一個結論：社會綜合治理是黨領導的社會主義建設的必然要求。我們今天的做法美國做得到嗎？我在美國待了四年多，也了解他們的社會治安怎么樣，因此我認為由過去的“綜合治理”轉為“平安建設”是一個重大的進步和創新。雖然平安建設不是中山最早提出的，但中山經驗為平安建設的科學內涵提出了自己的看法，即“10＋N”，并且建立了一套行之有效的制度。這種創建工作充分顯示了黨的領導和社會主義制度的優越性。在理論上它充分體現了以人為本的價值觀，即平安為了人民，平安依靠人民，平安成果由人民共享。

　　另外，我認為中山經驗的特點還在于標本兼治。這個“本”體現在中山對思想的重視。如果黨政領導、各級干部、廣大群眾對這個事不重視，一切免談。這點中山市做得很不錯。同時，又建立了相應的有權威的一整套制度，這就能夠保證平安建設的長效機制。當然，在制度建設方面，還應當注意一個問題，即市人大的作用應當充分顯示出來。比如，市人大可以就這個問題搞一個地方立法。如果條件還不成熟，市人大可以就市委和市政府的方案做出一個決定。因為人大有四大任務，立法、對一府兩院的監督、選舉任免干部、還可以就重大問題做決定。

　　總之，我衷心希望中山市在平安建設上的經驗能更上一層樓。中山已經連續三年獲得“長城杯”，我希望中山能夠保持這種領先地位，成為全國的一個標桿。我們學術界和新聞界有責任總結和推廣中山的經驗。

　　與國際接軌更顯中國特色

　　我首先要對中山的平安建設取得的成績表示祝賀與欽佩！來中山開會前我做了一些調查了解，今天上午又去實地考察，對中山的社會治理模式轉變有了更多的認知，下面談三個方面的意見和建議。

　　首先，在四個全面戰略格局背景下來看中山市實現社會治理模式轉變的經驗，我認為其如下五條經驗值得肯定：

　　一是深化平安建設，安全幸福為本。從全國的情況看，一般的平安建設推行已久，而中山推行的是深化平安建設，它的出發點和歸宿點在于安全為本、幸福為本、民心為本。

　　二是整合社會資源，全民共建共享。這一點，前面發言專家談的較多，我就不展開了，只要看看中山各類社會組織、各類志愿者參與社會治理工作的大格局和正能量，就可知概況。

　　三是抓住疑難重點，建設善治區域。比如“10＋N”的重點行動經驗。我們去火炬開發區，他們提供的經驗就是規定動作10，后面用其他顏色標志出自選動作3，就是10＋3，也即根據不同時空條件來確定各基層、領域的疑難重點，更有效地建設善治區域。此經驗符合中山的實際且有成效，值得點贊和推廣。

　　四是深入宣傳發動，加強督導考核。此點是以往人們堅持群眾路線、落實責任機制的通行經驗，用到深入平安建設也收到了很好的效果，這也是值得點贊和推廣的。

　　五是保障隊伍建設，優化執法環境。中山的做法表明，必須按照黨的十八屆四中全會要求抓好法治隊伍建設，才能在高層決策、頂層設計和基本方針確定之后，由上往下直到基層都能扎實推進；同時，須要不斷改善執法環境，否則，執法工作、社會治理沒有良好環境，得不到社會各方理解和支持，那就不能持久。

　　其次，從建設法治中國的愿景來看，中山的做法回應、契合了現代法治的新趨勢、新理論。

　　中山的經驗，還可從如下理論視角來觀察和分析：民主參與共治理論。黨的十八大以來特別強調治理，這不是簡單地要求加強管制的含義，而是指公眾參與、政民合作、共同治理。中山的做法充分體現了這一點，順應了現代法治的新趨勢，既與世界接軌，也是中國特色，其實質是增強民主性、走向民主化。社會的主體、市場的主體、廣大的市民，都有責任且有權利參與到整個平安建設中來，這個權利是憲法賦予他們的，依據是憲法第二條第三款規定的公民有權依法通過各種途徑和形式管理兩事務、兩事業（指管理國家事務、社會事務、經濟事業、文化事業），他們通過參與管理來實現憲法賦予的基本權利，這是公眾參與、政民合作、共同治理理論的精髓。中山經驗提供了將民主參與共治理論加以踐行的創新實例，理論指導實踐，實踐提升理性認識，產生了積極推動城市治理的成效，我為此創新努力感到特別欣喜。

　　精細法治建設理論。改革開放后我國開始注重法治建設，但與經濟建設一樣，過去是粗放發展，無論立法、執法還是司法，都存在粗糙、欠科學、操作性不強等問題。到現在，我國法治建設開始進入精細化、民主化、科學化發展階段，如果我們對此未有深刻認識、未予足夠重視，仍搞粗放式的法制建設，就會產生許多弊端和矛盾。在社會治理領域，也須要有精細化的法治建設理論作指導，中山正是按此方向探索前行，其創新精神可嘉。

　　總結好傳播好中山經驗

　　中山的平安建設時間不短了，也創造了很多很好的經驗，按照從實踐到理論再到指導實踐的規律，現在確實到了總結理論、提升理論的時間段。把平安建設的“中山經驗”總結出來。推廣開來，那就是有擔當、有責任的體現。有擔當是中山為我國探索了一條平安建設的經驗，努力推廣就是中山有責任的體現。目前平安建設已經到了一個瓶頸期，人防、物防、技防都上來了，但是治安問題還是層出不窮，怎么辦？中山能創造出一個好的經驗來，而且經過這么多年的實踐檢驗，接下來就是怎么把它總結好，推廣開。如果真的要推廣平安建設的中山經驗，我覺得能找到的最好媒體，就是《法制日報》。

　　接下來我就談談平安建設和媒體的關系，關于這個關系，我主要想談兩點：一是談平安建設經驗向外傳播的問題。過去說酒香不怕巷子深，現在是酒香也怕巷子深，好經驗沒有好的傳播渠道，就會被埋沒了。現在有了《法制日報》這一平臺，這一渠道，整個平安建設的經驗傳播會更有力。因為《法制日報》在法制新聞傳播方面是最專業的，也是最權威、最全面的媒體。法制新聞傳播并非一般的新聞傳播，法制新聞肩負著法治宣傳的重任，肩負著普法教育的重任，因此不但要求有專業的傳播工作，還要在法治理念、法律術語、法律程序甚至法治效果等方面有專業精神。說《法制日報》更專業，是因為有這么多的專業法制新聞人才，他們在報道中可以使話語體系完全符合法治的語境；更權威，是因為《法制日報》是一個更綜合、更全面的媒體，它的報道不管是中央還是地方都是非常肯定；更全面，因為《法制日報》是覆蓋了全媒體的報業集團，從傳統媒體到新媒體，做到了無縫對接。因此，有《法制日報》的傳播，平安創建的中山經驗這壇酒，其香味會傳得更遠。

　　第二我想談談對內傳播，這也是我們平安創建經驗里面需要進一步做大，進一步推廣的。

　　首先理念傳播非常重要。現在我們要搞全民創建，平安的理念民眾是否真正理解，是否深入人心。我們經常看到政府努力認真地做了許多事，但老百姓并不買賬，為什么？這里面可能有一個表達創新的問題。我們原來的話語表達體系，甚至表達的語境都變化了，但我們還用傳統的表達方式來表達，這就很難為受眾所接受。只有把平安建設的理念講透，講好，民眾能理解，這才能真正起到作用。

　　其次是重視形象傳播。以中山來說，在中山境內給民眾進行傳播的時候，要從提升整個司法系統的形象入手。怎么提升？我們可以用很多方式、很多渠道來提升，特別我們要明確現在是全媒體時代，我們在執法過程中任何一點瑕疵都可能被媒體放大，媒體放大以后，我們可能用一年樹立起來的正面形象就會被一點小小的瑕疵擊跨了，這也是要注意的。

　　再次是典型傳播。好的典型怎么傳播出去？特別是談到無醫鬧，除了我們對那些醫鬧進行管控，對醫務人員的形象，甚至整個醫療事故的全過程都要做好傳播，讓大家了解，這也是很重要的。因此，選擇好的典型進行報道，也是很好的平安建設之道。

　　最后是執法信息公開。這里面涉及到一個問題是怎么善對媒體，在10項舉措里面有媒體曝光一項，媒體曝光就是加強監督。怎么加強監督，在全媒體時代如何應用其他的社會媒體。剛才譚培安副市長介紹邀請網民參與監督，對于網民的監督，要注意引導，引導好了就會產生好效果，引導不好則會產生大問題。

　　社會治安治理模式創新

　　今年年初，中國人民公安大學校長曹詩權帶領智庫調研組一行來到中山，對中山市公安局以及有關單位進行了實地考察調研。調研組認為，“全民治安”是廣東省中山市致力于“防控風險、服務發展、破解難題、補齊短板”而實施的系統性社會治安治理工程，是以提高維護國家安全和社會穩定能力水平、增強人民群眾安全感為目的、對既有的社會治安治理模式進行的改革創新。其突出特點在三個方面：

　　一是以“為民”理念統領的社會治安治理工程。

　　理念是行動的先導，是實踐的指引。以人民群眾的安全感、幸福感與滿意度為出發點與落腳點，是中山平安建設的鮮明特點。

　　中山社會治安治理首先從政績觀轉變開始，提出實現“人民真正需要的、人民滿意的平安”，工作理念從“圍繞指標抓治安、完成指標就滿足”轉變為“為了平安抓治安、圍繞群眾滿意抓治安”，體現了心系人民、服務人民的責任擔當。其“全民治安”工程，堅持從群眾最關心、最關注、最關切、最影響群眾切身利益的“毒賭黃”“醫鬧”等治安難點熱點問題入手，遏制發生在群眾身邊的日常治安問題，并以之作為治安管控的工作重心。對各項工作的衡量判斷更加注重人民群眾感受、更加注重人民群眾的參與，其改革探索進一步彰顯了“改革為了人民、改革依靠人民、改革的成果惠及人民”的共享式改革的理念追求，這也是中山改革取得實效、得到社會支持與擁護的根本所在。

　　二是具有突出創新價值的綜合性改革。

　　2012年以來，中山市主動適應新形勢新要求，積極探索、大膽實踐，以深化平安建設、提升人民群眾安全感和滿意度為目標，從實施“全民治安”到“全民創建”，走出一條“跳出公安創平安”“降低發案保民安”的平安建設之路，整個改革涉及理念轉變、體制創新、能力提升各個方面，克服了原有工作的一些局部化、碎片化、短期化的不足，是一種全方位綜合性改革創新。其創新價值在于：實現了由“公安治安”到“全民治安”的轉型；實現了從“打防管控”到“防控管打”的轉型，是完善立體化治安防控體系的成功探索。

　　在創建中，中山以“網格化管理”為基礎，以各行各業的基層單位如醫院、廠企、小區、校園、村居等為單元建設治安防控體系，形成最基礎的“平安細胞”。創建工作實行黨政統籌，各對口管理部門牽頭、各基層單位主責，其他部門協助配合機制，以精確的量化標準、明確的職責分工、嚴格的檢查考核，形成倒逼機制，實現部門協作聯動的精細化、規范化，以此為基礎，整合社會各類資源和力量，構建包含“人防、物防、技防”多要素在內的全天候、全方位、立體化防控體系。

　　三是具有可持續性的社會治安治理創新。

　　可持續性是改革模式持續發展的基礎性、保障性條件。中山市的社會治安治理工作開展處處體現了對民眾權益的尊重和敬畏，一切以提高人民群眾的安全感和滿意度為最高追求，堅持法治思維和法治方式，體現了權力使用上的節制和謙卑。這是改革合法性及創新合力的來源，是符合推進國家治理體系和治理能力現代化要求的一種改革創新。

　　中山市特別注重常態化的治理機制的構建，其“全民治安”的各項工程均形成了制度化、系統化的治理舉措，通過“全民創建”進一步深化，完善了常態運行的立體化社會治安防控體系，夯實了社會治安綜合治理的基礎工程，將社會治理創新的頂層設計真正落在實處、落在基層。