據媒體報道，1月11日，財政部網站公布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，明確對地方政府債務余額實行限額管理，并提出建立健全地方政府債務風險防控機制和妥善處理存量債務。地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。

　　雖然《預算法》規定，地方財政不能編制赤字預算，也不能搞赤字財政。但是，并沒有規定地方不能負債。因此，地方政府也就充分利用規則，通過“土地財政”玩起了赤字財政。不僅如此，其規模、數量、用途等，還可以不受限制、不受《預算法》約束，不提高資金使用的透明度。也正因為如此，訖今為止，地方債規模到底有多大，仍處于官方與民間完全不一致的現象。

　　值得注意的是，由于地方債務是伴隨著“土地財政”快速形成的。前些年，由于房地產市場十分火爆，來自于土地的收入也非常可觀。因此，地方政府負債的熱情也十分高漲，大拆大建幾乎成了地方政府的代名詞，成為地方政府工作的最重要部分。但是，由于土地是不可再生資源，當土地價值被人為地過度挖掘以后，總有一天需要回歸。而回歸之日，可能就是地方債務風險爆發之時。因為，土地價值泡沫，會被市場刺破的。相反，地方債務卻不會因為土地價值泡沫的刺破而消失。當同樣的土地無法償還同樣的債務，且土地變現都存在嚴重問題時，地方債務的風險也就難以控制了。

　　問題在于，地方債一旦風險爆發，其所帶來的就不僅僅是地方政府的破產問題，還有與地方債務緊緊捆綁在一起的銀行。即便按照官方披露的數據，到2015年底債務總額16萬億，由于多數是銀行債務，其對銀行的沖擊可想而知。所以，控制地方債風險，不讓地方因為資金鏈斷裂而出現債務風險，就成了當前中國經濟發展過程中必須邁過的一道坎。中央經濟工作會議提出的五大任務中，地方債也是任務之一。

　　那么，此次財政部出臺的地方債限額管理意見，到底能不能對地方債發揮有效的制約作用，對地方債風險防范產生防爆功能呢？地方債的爆炸引線到在哪呢？限額管理意見能否緊緊地抓住爆炸引線，既達到控制債務總額的目的，也起到防止債務風險爆發的作用呢？顯然，這是最為關鍵的問題。

　　我們注意到，意見明確規定，地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，將通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。這樣做，有兩個方面的好處：一是可以將債務償還的壓力向后延伸；二是可以有效化解銀行的債務風險，將銀行與政府在債務問題上分割開來。

　　但是，也要注意，債務償還期限后移，并不代表債務消失。也就是說，政府償債的責任還在，只是推給了后人。同時，銀行會不會同意將這些“優質”貸款放棄，繼而將資金投向實體經濟呢？這也是一個值得關注的問題。要知道，在銀行的眼里，把錢放給政府，還是最放心的。不然，地方債也不會在短時間內迅速形成。

　　這也意味著，債務置換只不過是緩解眼前的困難、化解眼前的風險。如果沒有有效的債務化解機制，地方債仍然可能會出現比較大的風險。甚至可以這樣說，在一些債務負擔沉重、收入來源有限的地方，還可能出現連利息也無力支付的現象。那么，財政部門將通過什么方式抓緊爆炸引線，不讓這些地區出現債務風險爆發現象呢？

　　應當說，債務置換除了可以將償債壓力后移之外，也可以將地方債顯性化。關鍵在于，這只是明賬。那些官方在調查過程中沒有掌握的政府債務、或有債務等，到底有多少，可能才是真正的地方債爆炸引線。因為，相當一部分地區在上報債務數量時，沒有說實話。真正的債務，可能要遠高于官方公布的數據。如此一來，如何防止這些債務的風險，可能比債務置換更為重要而緊迫。

　　尤其需要注意的是，此類債務，大多也是通過平臺公司形成的。而平臺公司在形成這些債務過程中，又都是依靠土地抵押或其他企業擔保形成的。尤其是擔保，可以說是最令人擔憂的債務風險。如果不同步利用債務置換的方式把銀行和擔保人都置換出去，一旦平臺公司運轉不靈，其所帶來的風險將非常難以控制。

　　更加令人擔憂的是，自債務置換政策出臺以來，地方政府似乎一下子輕松了下來。而隨著房地產市場的慢慢回暖，一些地方更是又打起了“土地財政”的主意，試圖再次通過負債來建設政績工程。特別在一些三、四線城市，原本就已經出現鬼城、空城現象了，還要對土地進行開發，還在不斷地大拆大建。那么，意見所確定的限額能否對地方政府產生約束力呢？地方政府會不會自覺接受限額約束呢？

　　眼下，各地都在大力推行PPP，試圖以PPP來緩解地方政府的資金壓力。且不說社會資本是否愿意參與到政府項目建設中來，就算愿意，政府是否又將進入新一輪債務擴張期呢？必須看到，按照目前地方政府推出的PPP項目，真正有收入來源的項目非常有限，多數項目都需要通過政府購買服務或今后回購才能合作。實際上，仍然是一種變異的負債建設。所不同的是，眼前不需要大規模投入，今后則需要大規模回購或購買服務。如果地方政府為了達到負債建設的目的，將不屬于公共領域、公共服務范疇的項目也納入到PPP范圍，或在吸引社會資本時把回報率放得過高，今后政府的債務壓力會更大。對PPP項目，是否也應當納入到地方債務限額管理，也是一個值得思考的問題。

　　可以肯定，將地方債以置換的方式把償還壓力向后移，除了解決眼前的問題、減輕眼前的壓力之外，還寄希望于經濟的快速發展、地方綜合實力的提升，能夠提供償債的條件。殊不知，按照地方政府目前的發展思維，要達到這樣的目的，難度也是相當大的。只有地方政府轉變發展思維、調整發展思路，把對實體經濟的關懷、把新興產業的發展等放在突出位置，才有可能給后人留下償債的機會、給后人創造償債的條件。財政部門在對地方債進行限額管理的同時，是否應當對地方的發展思維、發展思路進行引導和調整，也很重要。不然，債務風險爆炸的可能依然存在，爆炸的引線也就不可能掌握在決策層的手中。