英國地方政府的基本單位是教區、郡和市自治體。18世紀，英法發生新的百年戰爭，英國崛起成為財政-軍事國家，中央政府不再致力于實施社會政策和維持公共秩序，這些功能都交給了地方政府，和人們日常生活相關的一切活動都由地方權威來完成。雖然地方政府在管理方面擁有豐富的經驗，有一支完善的，具有事業心和善于反思的公務員隊伍，可以很好地維護地方政府的運轉，但仍然出現了很多難題。因為英國人口出現了史無前例的快速增長，并且向城市遷徙，城市建設和管理的要求增加了，支出自然也要相應地增加。

　　地方政府的收入來源之一是稅收。歷史上地方政府就是通過征收濟貧稅實施濟貧法以及道路維護、治安防衛和其他各樣的社會服務的。地方稅的稅基主要限于財產。理論上，地方稅的征稅對象包括動產和不動產，但出于管理的便利考慮，征稅對象僅限于不動產的年度價值，這是《1840低收入地方稅豁免法案》批準的征收模式。在英格蘭和威爾士，每個財產總地方稅應稅價值的估價和調整可以考慮修理費用和其他支出，政府機構設定每鎊的地方稅額，這個稅是專門為濟貧法、教育、公共衛生和市政當局征收的。在18世紀晚期，絕大多數城鎮地方稅應稅價值的增速慢于地方政府開支，這不僅是因為地方政府的職能不斷擴張，還因為很多繁榮的城郊地區位于城市邊界之外，由此逃脫了納稅責任。

　　稅收不足，同時人們還抱怨地方稅具有累退性，于是建議通過引入地方機構控制的新稅種，拓寬地方稅基。19世紀末和20世紀初，激進的自由黨和工黨提出對土地價值征稅的建議，建議認為，對土地價值應該征收更多的稅，因為土地價值會隨著公共改善支出的增加而提高，城市土地天生就是一種特別適合承擔與受益性地方支出相關的直接特定負擔的財產形式，而土地價值稅收應該交給地方政府，因為首先是地方政府的努力，才創造了更高的土地價值。另一種建議是開征地方遺產稅和地方所得稅。關于開征地方所得稅，需要解決復雜的技術難題。應該根據收入來源地確定所得稅的歸屬地還是根據收入接收地確定所得稅的歸屬地？所得稅是在收入來源地從源頭扣除的，以收入來源地確定歸屬，將對富裕地區有利，對貧困地區不利。如果根據納稅人的居住地確定稅收歸屬，就需要匯總納稅人在全國各地所有來源的收入，這種征稅方式是稅務局強烈反對的，因為非常復雜繁瑣，可能充斥虛假申報。也就是說，以當時的征管水平，所得稅無法地方化。

　　地方稅不足，中央政府還通過給予專項補助彌補缺額。這一措施始于1835年，起初主要是用于支付地方刑事訴訟和將犯人轉運至港口的運輸費用，規模不大。隨著時間的流逝，專項補助項目越來越多。1849年，中央政府開始向濟貧法監護人支付薪水；1857年，中央政府承擔了省級警察25%的薪水和著裝費用；1865年，中央政府向倫敦市消防隊提供了轉向補助；1874年，中央政府向收容所給予貧窮精神病患者的護理提供了專項補助；1887年，中央政府支付了25%的主干道路維護成本。這種補助方式是零散的，小規模的，目的在于確保實現特殊的管理效果。雖然規模不大，但人們已經擔憂中央補助可能削弱地方機構的節儉和效率，認為地方自治的優點應該與中央政府的控制結合起來，防止地方政府濫用資金。解決這一問題也很不容易。中央政府承諾的補助是比例性的，是按照地方政府支出的一定比例支付的，意在調動地方政府的積極性。但這種模式的不利后果是，無論國家財政狀況如何，只要地方政府的開支增加，就會迫使中央政府提高補助數額。因此，英國財政部更加傾向于使用固定補助額，消除中央補助隨著地方開支增加水漲船高的危險。但固定數額補助模式也等于懲罰積極追求上進的地方議會，因為它無法為新措施爭取到額外補助資金。另外，追求節儉的地方政策還利用專項補助而減少地方稅的水平。

　　隨著對這些問題的探討和爭論的深入，也有人進而建議將中央政府的某些特定稅收下放給地方。1871年喬治·戈申提出將住宅稅下放給地方政府。邁克爾·西克斯·比奇也提出把地方稅稅基拓寬到從動產和不動產資本投資中得到的全部收益，這實際上是一項地方所得稅。稅務局認為所得稅很難地方化，因此提出了更加簡單易行的替代方法，將容易地方化的稅收轉給地方政府，如消費牌照稅和住宅稅。這些建議形成喬治·戈申1888年收入劃分的基礎。戈申將地方政府從本區域征收的牌照稅交給了該地政府，另外還根據地方政府以前獲得的補助份額，將一定比例的遺囑公證稅收入分配給地方政府。1895年，中央政府又將土地稅和住宅稅收入也轉移給地方政府。

　　總之，由于情況復雜，直到第一次世界大戰前，英國地方稅改革一直沒有取得突破，只是由于中央政府承擔了一些費用，使得問題沒有惡化。（作者系財稅學者）