普惠金融（Financial Inclusion，亦稱包容性金融）指能有效地、全方位地為社會所有階層或群體，尤其是長期以來被傳統金融所忽視的偏遠農村地區、城鄉貧困階層和為數眾多的小微企業，提供金融產品或服務的金融體系。最早由聯合國在2005年開展“國際小額信貸年”時提出。之后，被聯合國、世界銀行，以及世界各國大力推行。

　　普惠金融有著非常明確的目標，即任何個人或組織在有正當金融需求時，都能以合理的成本及時有效地獲得相應的金融產品和服務。現有金融體系在城市機構設置密度較高，給予城市地區的金融供給相對充分一些；各類金融機構在運營過程中，通常將大企業和中高收入群體作為優質客戶，為其提供多樣化的金融產品和服務。因此，普惠金融要實現發展目標，必然會更多地服務于現有金融體系覆蓋不到或不愿服務的農村地區、偏遠地區，以及小微企業和低收入群體，同時兼顧其他經濟主體的差別化、多元化金融需求。所以，普惠金融的發展必然會提高資源配置效率、增加社會整體的福利水平，實現帕累托改進。

　　我國普惠金融的供給側與需求側現狀

　　普惠金融的供給主體是多元化的金融機構，既包括正規金融，也包括非正規金融，以前者為主。其中，作為政策性銀行之一的中國農業發展銀行雖承擔了涉農信貸業務，但所占比重較低，且不直接面向涉農企業、小微企業和低收入群體；國有大型商業銀行曾經進行了較大規模的網點撤并，陸續退出縣域市場和農村市場；各類新型農村金融機構由于成立時間較短、規模較小，存在著網點覆蓋率比較低、資金來源不足等問題；在保險機構中，目前只有五家專門的農業保險公司，根本無法覆蓋到全國農村地區和偏遠地區；小額貸款公司和資金互助社基本上都設在縣城，下面的鄉鎮和農村地區幾乎沒有設立相應的分支機構；證券公司和信托公司的基層網點更是少之又少，并且目前仍然沒有專門服務于“三農”的證券機構。此外，以民間金融為代表的非正規金融在我國經濟發達地區非常繁榮，已經嘗試在溫州做試點，但仍存在很多短期內無法化解的難題。總之，普惠金融不僅供給總量不足，而且供給結構也與需求不一致，亟待優化。

　　從需求來看，相比城市地區和中高收入階層所享受的相對完備的金融服務，廣大農村地區、偏遠地區和低收入群體的金融需求遠遠沒有得到滿足。具體來說，包括四類需求主體：一是農戶，尤其是偏遠地區的農戶，對他們來說，存取款難、匯款難，貸款更是難上加難，能獲得的基礎金融服務嚴重不足；二是低收入群體，包括農民工，即便面對著城里發達的金融服務體系，也無法順利通過金融機構所設置的各種條款、各項規定而得到充分的金融服務；三是為數眾多的小微企業和個體經營者，單個小微企業在發展過程中融資數額通常比較小，但所有小微企業的融資需求匯集起來則是非常龐大的，在“大眾創業、萬眾創新”成為國家戰略的背景下，必然會涌現出更多的小微企業，形成更加巨大的融資需求；四是失業者，包括下崗職工，普遍面臨貸款難題。

　　普惠金融供需不均衡的成因剖析

　　普惠金融供需不均衡，其原因通常被認為如下：一是金融機構基于成本與收益核算，不愿為農村地區、偏遠地區和低收入群體提供充分而全面的金融服務；二是農村地區金融資源大量外流，導致資金缺口嚴重；三是需求主體金融知識的匱乏在很大程度上抑制了有效需求。但上述原因的形成還在于更深層次的制度障礙：

　　第一，農村產權制度不完善，增加了金融機構涉農信貸的風險和交易成本。農民只享有對土地的承包經營權，宅基地也只有使用權沒有處置權。這使得農民不可能以這種不完整的財產權作為抵押來獲取貸款。即使獲得貸款，如果違約不還，銀行也無法通過處置抵押物以法律途徑維權。

　　第二，信用體系不完善，涉農貸款擔保機制和風險補償機制不健全，制約了普惠金融的發展。由于與農村個人信用調查、資產評估和市場調查等相關的行業仍是真空狀態，加之農民普遍受教育程度較低，信用意識不強，沒有面向涉農企業、小微企業、農民、低收入群體的完備的信用評級制度，甚至仍未建立起完善的信用體系，監管缺位，以及涉農貸款擔保體系和風險補償機制不健全，造成涉農貸款風險偏高，一旦違約，相關金融機構承擔所有風險。因此，幾乎所有金融機構都選擇在一開始放貸時就更加嚴格謹慎。

　　第三，缺乏有效激勵機制，難以調動金融機構提供金融服務的積極性。普惠金融的發展必然會使農村地區、偏遠地區和低收入群體受益，提高社會整體福利水平，而產生的經濟成本卻往往是金融機構自己承擔，在交易風險和成本都比較高的情況下，缺少了有效激勵機制，更加難以調動金融機構的積極性。

　　實現普惠金融供需均衡的對策建議

　　加強制度環境建設。用全方位的、嚴格的各項制度安排，確保金融機構能夠并且愿意為任何人或組織提供更為公平和優惠的金融服務。包括通過完善相關法律法規，為普惠金融的發展掃清制度障礙。通過完善農村產權制度，建立覆蓋全國的、公開的征信體系，加強金融監管部門、信息部門和金融機構之間的信息資源共享，為金融機構解除“后顧之憂”。

　　進行存量改革。大力發展互聯網金融，使第三方支付、P2P網絡借貸平臺等模式充分發揮成本低、效率高、不受地域限制等優勢，為普惠金融的發展添磚加瓦。

　　比如，鼓勵各類金融機構將網點下沉，適當增加農村網點；采用明確獎罰措施，鼓勵金融機構把在村鎮吸收的存款優先用于當地貸款的發放，努力避免農村地區金融資源外流。

　　進行增量改革。設立專業的農業投資公司和農業產業投資基金，提高金融機構為農村地區、偏遠地區提供多元化金融服務的能力。借鑒國際經驗，使金融服務覆蓋面更廣，讓居民能夠更加便利地獲得基本金融服務。

　　（作者單位：山東財經大學金融學院，本文系山東省自然科學青年基金項目［ZR2014GQ014］的階段性成果）