時英 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院助理研究員
面對東北經(jīng)濟(jì)的深度下滑，結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力的凸顯，國企下崗職工安置以及人才和資本的外流等突出問題，前不久國家公布的《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》以及配套文件給東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的希望。
意見強(qiáng)調(diào)了要繼續(xù)完善體制機(jī)制改革，并開始研究制定東北的三年滾動計劃，初步規(guī)劃有130個重大項目，總資金額達(dá)到1.6萬億元，再加上央企萬億投資助東北發(fā)展，國家對東北的支持力度空前。
作為中國重要的戰(zhàn)略區(qū)域，東北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了從繁榮到衰敗、從振興到再振興的艱難過程，爬坡過坎困難重重，資源詛咒難突破、傳統(tǒng)工業(yè)難轉(zhuǎn)型、國企改革難托底、民營經(jīng)濟(jì)難發(fā)展，體制機(jī)制難突破，尤其是國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型維艱，對東北經(jīng)濟(jì)的影響不可小視。
十年黃金期，但改革不徹底
雖然經(jīng)過十年振興和國有企業(yè)改革的推進(jìn)，東北經(jīng)濟(jì)的國企依賴依然嚴(yán)重，國有企業(yè)的問題仍是東北經(jīng)濟(jì)問題的核心。
早在上個世紀(jì)九十年代，我國開展大規(guī)模的國企改革，大量中小國企破產(chǎn)重組，上百萬的國企員工下崗分流，當(dāng)時東北的許多國有企業(yè)也進(jìn)行了破產(chǎn)重組。但是與很多地方不同，東北的這次改革并不徹底，政府在留與不留間博弈，仍打保守牌，很多大型國企遺留問題依然很多，并沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的市場主體。
為了解決二十一世紀(jì)初期東北經(jīng)濟(jì)面臨的困難，尤其是國有企業(yè)的問題，2003年東北振興戰(zhàn)略出臺，大量政府投資救活了部分東北國企，接下來中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及東北制造業(yè)的定位，也使得東北經(jīng)濟(jì)保持了較快的增長，十年振興期間經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到了12.2%，同期全國平均增速為10.7%。
但是，東北的國有企業(yè)存在的體制問題仍然沒有得到根本解決，私營經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展起來。這使得經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨時，以國企為主的傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)營問題，經(jīng)濟(jì)的脆弱性更為顯現(xiàn)，尤其是日益增多的“殼企業(yè)”已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)的巨大隱患。
數(shù)據(jù)顯示，2015年，吉林、黑龍江、遼寧的GDP增速分別為6.5%、5.7%、3%，遠(yuǎn)低于全國平均增速。從黃金十年到東北告急，東北經(jīng)濟(jì)的脆弱令人困惑。有人一針見血地指出，上一輪振興實際上是靠投資拉動，結(jié)構(gòu)沒有根本性改變。
東北經(jīng)濟(jì)振興的關(guān)鍵還是在于深化體制改革，尤其是國企改革。雖然總體來看國有企業(yè)數(shù)量在減少，但是存活下來的國企多為體量大、影響范圍廣、涉及職工多的大國企，或是央企，轉(zhuǎn)型改制艱難。
從龍煤集團(tuán)的例子就能窺見一斑。2008年，黑龍江省推進(jìn)各地國有煤炭企業(yè)資源整合，在重組雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河四個重點煤礦優(yōu)良資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，組建了東北地區(qū)規(guī)模最大的龍煤集團(tuán)。后煤炭行業(yè)不景氣，龍煤集團(tuán)上億級的巨額虧損下要養(yǎng)活的員工多達(dá)24萬人，人工成本占公司總成本的47%，勞動生產(chǎn)率卻僅為全行業(yè)平均水平的34%，人力資源分布極為不合理。
針對龍煤的困境，政府?dāng)M拿出30億元資金進(jìn)行救助，但明顯難治本，輸血的同時“失血”仍在繼續(xù)，造成了極大的社會資源的損失和浪費。
龍煤集團(tuán)這樣的老國企在東北并不在少數(shù)，雖然體量各異，涉及的員工數(shù)量不等，但都面臨著類似的困境，整個東北的國有企業(yè)都處在艱難的轉(zhuǎn)型期。
東北國企的資源壟斷性地位也嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上下游民營企業(yè)對于國企體制存在依賴，在國企經(jīng)營困難時也受到很大沖擊。東北私營企業(yè)數(shù)量雖然在增多，但規(guī)模仍然偏小。
而且，由于體制僵化，東北出現(xiàn)大量人才外流的問題，加上人口結(jié)構(gòu)老齡化，人才緊缺問題也越來越嚴(yán)重。
國企改革是東北振興的關(guān)鍵著力點
此次東北的三年滾動計劃，政府的大量資金除了重點用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還會部分用于解決國企改革過程中職工的安置問題，以合理引導(dǎo)勞動要素流動。但顯然，僅靠政府“輸血”是難以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再次振興的。
必須要充分認(rèn)識到東北作為中國傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)仍然在依托資源產(chǎn)業(yè)、中低端制造業(yè)和大型國有企業(yè)的拉動，正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力不足和舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，轉(zhuǎn)型陣痛是不可避免的。
事實上，傳統(tǒng)的資源型地區(qū)通過轉(zhuǎn)型發(fā)展以獲得經(jīng)濟(jì)的騰飛是非常困難的。如德國的魯爾區(qū)，美國的匹茨堡以及美國的底特律，都經(jīng)歷了漫長的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程，其間都經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增速的大幅度下滑、結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整以及人口的大量流失。
以美國的匹茨堡為例，20世紀(jì)初期，該地區(qū)人口達(dá)到60多萬，但隨著經(jīng)濟(jì)的衰落，目前該地區(qū)人口僅為原來的一半。
東北地區(qū)也面臨著同樣的狀況，大量的人口流出就是源于經(jīng)濟(jì)的衰落和體制的制約。因為人才和資本都會自然而然地選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、體制機(jī)制順暢的地方。
而體制機(jī)制變革方面，國企改革首當(dāng)其沖，是解決東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的核心。
大力推進(jìn)國企的分類改革，引入市場機(jī)制，促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展，可能成為東北經(jīng)濟(jì)突破困境的關(guān)鍵著力點，牽一發(fā)動全身。這一過程中進(jìn)一步理清政府責(zé)任關(guān)系，促成一個同市場完全對接、充滿內(nèi)在活力的體制機(jī)制，是推動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)再次繁榮的治本之策。
東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到長期積累的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及所有制結(jié)構(gòu)的影響，正處在艱難的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力巨大。隨著相關(guān)支持政策的密集出臺，東北進(jìn)入了新一輪的發(fā)展期，長期積累的問題需要一定時間來消化和解決，可持續(xù)發(fā)展可能需要更多的耐心和時間。
重工業(yè)基地“輕化”轉(zhuǎn)型，敢于“大破大立”
此次《若干意見》中強(qiáng)調(diào)，到2020年東北地區(qū)要在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得重大成果，與全國同步實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，東北必須在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出更多努力。
東北應(yīng)該抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的契機(jī)，充分利用在裝備制造、電子科技、生物制藥以及綠色農(nóng)業(yè)等方面的優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面的政策支持力度。
同時，東北可以積極效仿其他國家和地區(qū)的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，促進(jìn)重工業(yè)基地“輕化”轉(zhuǎn)型，如借鑒重慶、成都和廣東等城市技術(shù)升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及新興產(chǎn)業(yè)培育方面的發(fā)展經(jīng)驗；還可以加強(qiáng)與其他區(qū)域的合作，比如以大連、琿春為核心，促進(jìn)與日、韓的貿(mào)易合作，以哈爾濱、長春、沈陽、大連為重點區(qū)域，深化對俄的開放合作等。
另外，東北還可以結(jié)合自身資源優(yōu)勢和發(fā)展實踐，發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。比如可以利用良好的冰雪資源，力推冰雪旅游業(yè)發(fā)展，通過旅游配套設(shè)施的建設(shè)、文化旅游氛圍的營造和外部資金的引入，挖掘新的增長點。
去產(chǎn)能過程中應(yīng)該敢于“大破大立”，敢于試錯，加大創(chuàng)新投入。
東北是去產(chǎn)能的重點區(qū)域之一，1.6萬億元資金支撐下，去產(chǎn)能的力度應(yīng)該增強(qiáng)，敢于淘汰一些早已落后的資源型企業(yè)或重工業(yè)集團(tuán)。國有企業(yè)無疑是重點，這時要做好分類，敢于“大破大立”。同時，配合新產(chǎn)業(yè)培育措施，如成立新產(chǎn)業(yè)培育基金、加大創(chuàng)新投入以及構(gòu)建暢通開放的體制機(jī)制等。
這一過程中，需要重點關(guān)注的是就業(yè)安置的問題，通過給一些能夠為分流職工提供就業(yè)機(jī)會的企業(yè)給予減免企業(yè)所得稅、給向服務(wù)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的勞動力提供職業(yè)培訓(xùn)等措施，引導(dǎo)勞動要素合理流動，并通過新業(yè)態(tài)的培育、社保體系的完善和其他福利措施吸引勞動力流入，這經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。
最后，進(jìn)一步理清政企關(guān)系，放開市場準(zhǔn)入，優(yōu)化地區(qū)政策環(huán)境，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪路。
政府營商環(huán)境是吸引外資進(jìn)入的主要因素之一，但從招商引資模式看，東北地區(qū)招商引資仍然以政府為主導(dǎo)，招商成本高、主體單一，市場化運作程度低尋租空間很大。扭曲的政企關(guān)系帶來的尋租依賴和對優(yōu)良資本的排斥，使得東北地區(qū)招商引資難以取得實效。
東北需要以法治和服務(wù)型政府為目標(biāo)推進(jìn)行政體制改革，通過簡政放權(quán)、明確行政審批事項以及加強(qiáng)監(jiān)管等方式防止尋租滋生，通過干部培訓(xùn)、組織換血以及合理處罰等方式，增強(qiáng)體制活力，營造更好的營商環(huán)境。
