黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）作出全面節約和高效利用資源的戰略部署，這是未來5年以至更長時期我國資源利用管理工作的根本遵循。貫徹落實好這一戰略部署，必須科學把握我國資源國情，加快轉變思想觀念，牢固樹立節約集約循環利用的資源觀，加大改革創新力度，確保“十三五”時期全面節約和高效利用資源的各項任務圓滿完成。
破解我國資源、環境和發展難題的關鍵
黨中央、國務院高度重視資源節約和高效利用，“十二五”時期特別是黨的十八大以來，資源節約和高效利用取得明顯成效，但同經濟社會發展需要和國際先進水平相比仍有很大差距。2013年，我國國內生產總值約占世界的12.3%，但消耗了世界22.4%的能源、47.3%的鋼鐵，水資源產出率僅為世界平均水平的62%。這說明全面提高資源利用效率還有很大空間和潛力。與此同時，我國資源約束進一步加劇，環境承載已逼近“天花板”，傳統發展模式難以為繼。只有全面節約和高效利用資源，才能有效破解我國發展面臨的資源、環境難題。
緩解資源約束、實現全面建成小康社會目標的重要保證。我國資源總量大、人均少、質量不高，主要資源人均占有量與世界平均水平相比普遍偏低。2014年，我國重要能源資源對外依存度進一步攀升，石油為59%，鐵、銅為70%，鋁為50%。不少地方新增建設用地接近或超過承載能力上限。水資源空間匹配性差，600多個城市中有400多個缺水。我國的基本國情、資源稟賦和發展的階段性特征，決定了必須全面節約和高效利用資源。
推動綠色發展、建設生態文明的重要途徑。綠色發展是主動適應水土資源承載力和生態環境容量約束的科學發展模式。山水林田湖是一個生命共同體，資源是生態環境的基本依托。只有全面節約和高效利用資源，加大節能減排力度，才能減少資源開發對生態環境的破壞與影響，提高生態環境容量和水土資源承載能力，實現綠色發展目標。
建設資源節約型和環境友好型社會、促進人與自然和諧共生的內在要求。人與自然和諧共生，是經濟社會可持續發展的基礎。一個時期以來，我國資源與生態環境一些領域陸續亮起“紅燈”。這種狀況如不盡快扭轉，不僅將給群眾生產生活帶來危害，還會對社會和諧穩定構成威脅。建設資源節約型、環境友好型社會，面臨資源緊缺與生態惡化的雙重壓力。只有切實提高全面節約、高效利用資源的能力和水平，才能加快調整優化經濟結構和產業結構，實現可持續發展。
樹立節約集約循環利用的資源觀
“全面節約和高效利用資源”，吹響了新時期資源利用工作的“沖鋒號”。貫徹落實這一重要戰略部署，關鍵是按照《建議》要求轉變思想觀念，在“全面”上下功夫，在“高效”上做文章，在全社會樹立節約集約循環利用的資源觀。
樹立節約優先理念。這是實現全面節約和高效利用資源的基本前提。節約優先就是要時時處處把節約挺在前面，培育節約意識，養成行為自覺。要在生產、流通、倉儲、消費各個環節實施節約，構建覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度。正確處理人與自然關系，倡導合理消費，力戒奢侈浪費，形成有利于資源節約和高效利用的空間格局、產業結構、生產方式、消費模式。
樹立集約利用理念。這是實現全面節約和高效利用資源的內在要求。要堅持注重內涵的資源利用模式，摒棄外延擴張的粗放利用模式。在全面節約基礎上，更加注重產出效率，更加注重集約效益，更加注重體制機制創新。創新資源利用政策，加強與投資、財稅、信貸、環保等政策的配套聯動，努力減少單位產出的能源、水、土地、礦產等消耗，切實提高資源利用的綜合效益。
樹立循環發展理念。這是實現全面節約和高效利用資源的重要途徑。要按照減量化、再利用、資源化的要求，從源頭上減少生產、流通、消費各環節能源資源消耗和廢棄物產生，改變“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統發展模式和資源利用方式。加快構建循環型工業、農業和服務業體系，推動資源再生利用產業化，形成覆蓋全社會的資源循環利用體系。鼓勵和支持循環發展，提高資源利用效率，促進資源永續利用。
樹立市場配置理念。這是實現全面節約和高效利用資源的根本動力。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立健全統一、競爭、開放、有序的資源產權市場，完善市場規則，健全市場價格，促進市場競爭，增強資源節約高效利用的內生動力。根據反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償等因素，構建資源有償使用制度，擴大資源有償使用范圍，提高有償使用標準，通過市場方式抑制資源不合理占用和消費。
樹立創新引領理念。這是實現全面節約和高效利用資源的重要支撐。要全面落實國家創新驅動發展戰略，把全面節約和高效利用資源融入“大眾創業、萬眾創新”的洪流中，真正使經濟發展從過度依賴自然資源的模式中解脫出來。創新投資、人才機制，推進資源開發科技攻關和示范，用科技創新成果引領資源利用方向和未來。
加大改革創新力度，確保全面節約和高效利用資源各項任務舉措落實到位
根據當前我國資源國情，《建議》就如何全面節約和高效利用資源提出了一系列任務舉措。這些任務舉措突出問題導向，契合我國發展階段性特征，既有繼承又有發展，具有很強的針對性。
強化約束性指標管理，實行總量和強度雙控。《建議》提出，強化約束性指標管理，實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動。這是資源宏觀管理方式的創新，也是資源節約和高效利用的硬措施。落實這一要求，既要控制總量，也要控制單位生產總值能耗、水耗、建設用地強度。必須打破部門和地方利益局限，從全局高度健全完善約束性指標體系，提高節能、節水、節地、節材、節礦標準，把資源利用雙控目標同環境改善目標、經濟發展目標、社會和諧目標有機結合起來，建立目標責任制，合理分解落實。理順資源價格體系，建立雙控的市場化機制、預算管理制度、有償使用和交易制度，加強統計監測公示，建立資源利用的審查、準入、核定和違法處罰制度。將資源利用雙控指標納入經濟社會發展綜合評價體系，考評結果作為考核領導班子和選拔任用干部的重要依據。
堅持最嚴格的節約用地制度。《建議》提出，堅持最嚴格的節約用地制度。人多地少的基本國情決定了我們在任何時候都必須堅持這一制度，不能有絲毫動搖。一是新增建設用地規模控制要嚴。實施建設用地總量控制和減量化管理，強化對新增建設用地規模、結構、時序安排的調控，推進城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾，嚴格控制農村集體建設用地規模。二是各類用地標準管理要嚴。嚴格開發利用準入條件，分地區、按產業健全完善節約用地標準體系，降低工業用地比例。三是建設用地空間管制要嚴。實行城鄉建設用地擴展邊界控制，在全面劃定永久基本農田基礎上，加快劃定城市開發邊界，加強產業發展與用地的空間協同。四是對浪費土地行為的處罰要嚴。嚴厲打擊懲處浪費和閑置土地行為。
探索實行耕地輪作休耕制度試點。耕地是我國最寶貴的資源。為了有效保障國家糧食安全，實現“藏糧于地”“藏糧于技”，《建議》提出探索實行耕地輪作休耕制度試點。這是一項有利于耕地“休養生息”和農業可持續發展的重要舉措，也是統籌國家糧食安全和生態安全的制度安排。開展輪作休耕試點，要堅持產能為本、保育優先、保障安全，統籌考慮全國總體耕作情況和各地實際，制定科學縝密的輪作休耕試點方案，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化區開展試點。要與土地質量等級評定和監測、農業結構調整、退耕還林還草、土地整治、東北黑土地特殊保護、建設占用耕作層土壤剝離再利用等工作有機結合，帶著強烈的耕地保護意識做好試點工作。
建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度。長期以來，由于用能權、用水權、排污權、碳排放權等產權模糊，以市場為導向的初始分配制度不健全，造成資源使用價格嚴重扭曲。對此，《建議》提出建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，目的就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立資源節約和環境保護的長效機制。明晰產權主體，對自然生態空間統一確權登記，探索建立分級行使所有權體制，從許可制度向權利制度轉變。從體制機制上理順政府與市場、政府與企業的關系，發揮好政府的管理和調控作用。
推行合同能源管理和合同節水管理。合同能源管理和合同節水管理是運用市場手段促進節能節水的服務機制。這一機制引入我國以來，對推動節能節水改造、減少能耗水耗發揮了積極作用。但實施過程中也出現了認識不統一、相關政策不配套、融資困難、發展不規范等問題。落實《建議》要求，推行合同能源管理和合同節水管理，開展能效、水效領跑者引領行動，必須克服認識誤區，把節能節水機制建設作為重要抓手，突破技術瓶頸，加快建設和完善監測隊伍和監測機構，規范行業管理。要創新政策組合，加大財政資金支持和稅收政策扶持力度，創新投融資機制，建立綠色金融服務體系。
倡導合理消費模式。《建議》旗幟鮮明地提出，倡導合理消費，力戒奢侈浪費，制止奢靡之風。這不僅契合中華民族崇尚節儉的優秀傳統，而且對節約資源、保護生態、反對“四風”具有重要意義。倡導合理消費，要發揮政府的主導和表率作用，從黨政機關做起，降低行政成本，管住公款消費，自覺抵制奢侈浪費和奢靡之風；加快制度建設，提高門檻，增加過度消費的成本，深入開展反過度包裝、反食品浪費、反過度消費行動，把全面節約落實到生產、流通、倉儲、消費各個環節；引導全社會樹立正確的消費觀，杜絕炫耀式消費、攀比式消費，提倡節儉消費、綠色消費、文明消費。
實施全民節能行動計劃。《建議》提出實施全民節能行動計劃，是對“十三五”時期節能工作的總動員。必須樹立節能理念，提高節能意識，增強節能的緊迫感和危機感，把節能變成全體公民的自覺行動。持續開展形式多樣、切實可行的節能活動，使節能落實到工作、生活的方方面面。加大節能宣傳力度，推動形成勤儉節約的社會風尚。建立以政府為主導、以企業為主體、全社會共同推進的節能工作格局，上下聯動、左右互動，確保節能行動取得實實在在的成效。
