近日，《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）發布，明確了建設全國統一大市場總體要求和具體路徑，而且特別說明市場監管機制建設是極其重要的環節。為此，我們認為全國統一大市場要求統一市場監管規則、統一市場監管執法、全面提升監管能力，是加快建立高水平全國統一大市場監管機制的核心要素

　　建設統一市場監管規則

　　市場監管是政府對于市場的干預，其目的在于糾正市場失靈、維護市場秩序、保護包括消費者在內的多方主體的利益。市場監管規則的統一對于建立全國統一大市場具有決定性作用。眾所周知，近些年來歐盟數字經濟發展明顯落后于中國和美國。專家學者普遍認為歐盟數字經濟落后很大程度上源于其缺乏高度整合的統一數字市場，而阻礙歐盟統一數字市場形成的原因是歐盟各國之間數字市場監管規則的不統一。比如一個德國電商平臺在法國發展，就面臨著德國和法國在消費者權益保護規則方面的顯著不同，這極大地增加了電商平臺在歐盟層面發展的成本。因此，歐盟立法趨勢是推進歐盟層面統一數字市場建設，2015年提出了《數字化單一市場戰略》，后續又通過了《數字化單一市場版權指令》《通用數據保護條例》等立法。歐盟希望通過立法來統一歐盟數字市場監管規則，打造可以與中美相競爭的數字統一市場。

　　相比歐盟，中國是一個統一的國家，通過國家層面立法，我國市場監管規則本身就是相對統一的，這也是我國相對于歐盟巨大的制度優勢所在，但我國在市場監管規則統一方面仍有需要改進之處，主要有以下兩個方面：

　　其一，在已有法律規定的領域，應在國家層面出臺實施細則和執法指南。法律規定通常是一般化、抽象化的，這使得僅有法律規定不足以解決市場監管規則統一問題，并為各地執法不統一留下了很大空間。例如《中華人民共和國廣告法》規定除醫療、藥品、醫療器械廣告外，其他廣告禁止使用醫療用語，但何謂“醫療用語”，國家層面并沒有給出明確界定和執法指南，導致各地執法不統一，不能為市場主體建立穩定預期。因此，需要通過實施細則、執法指南等方式加強市場監管規則的統一。

　　其二，為新領域新業態市場增加監管規則的供給。法律總是落后于社會生活的需求發展，當新領域新業態市場出現時，往往沒有專門的市場監管規則可以套用，從而導致種種問題出現。同時，由于缺乏國家層面的統一規則，更加容易導致各地執法的不統一，妨礙新領域新業態全國統一市場的建立。因此，應加強頂層設計，及時關注新領域新業態市場發展，以問題為導向，注意及時增加相應的監管規則供給，給市場主體以穩定的預期。

　　強化統一市場監管執法

　　“徒法不足以自行”，除了市場監管規則統一外，全國統一大市場建設還需要統一的市場監管執法。

　　其一，應將統一執法尺度作為市場監管部門執法的核心目標，并建立相應機制予以保障。全國統一大市場要求為市場主體建立穩定的市場預期，這個預期不因地域的變化而變化，即無論市場主體在哪個地方經營，所面對的執法尺度應該是統一的。在司法領域，最高人民法院明確提出，統一裁判尺度是各級法院審判工作應追求的重要目標。因此，建議國家市場監督管理總局加強頂層設計，研究統一執法尺度的方法，適時發布相關文件，并建立相應工作機制。在統一執法尺度機制設計方面，可以參考司法機關的做法，進一步規范執法程序、加強執法監督，同時加強對執法人員統一執法尺度意識方面的教育。

　　其二，加強綜合監管部門和行業監管部門的聯動。《意見》第二十條明確提出了建立綜合監管部門和行業監管部門聯動的工作機制。綜合監管部門主要是指市場監督管理部門，而行業監管部門是指特定行業的監管部門。以直播電商監管為例，市場監督管理部門是綜合監督管理部門，而網信辦則是行業監管部門；綜合監管部門和行業監管部門間職能存在分工，亦存在交叉領域。因此，應通過加強聯動，促進執法標準和執法尺度的統一。在直播電商領域，市場監管部門和網信辦已經有了良好的協調互動，國家市場監督管理總局與國家互聯網信息辦公室等七部門聯合發布了《網絡直播營銷管理辦法（試行）》，該辦法成為直播電商領域的基本監管規則，為此，統一執法尺度對于加快建立高水平全國統一大市場監管機制非常重要。

　　其三，行政執法尺度和司法裁判尺度的相對統一。《意見》第四條明確提出，要進一步明確和統一行政執法、司法裁判的標準。在相同問題上行政執法和司法裁判的尺度應追求相對的統一。對于市場主體而言，行政和司法往往是并列的救濟渠道。如，一個知識產權人在權利受到侵害時，既可以請求行政機關以執法的方式打擊侵權者，也可以通過法院訴訟的方式要求侵權人承擔侵權責任；這兩條并列的渠道，如果存在過度的尺度不統一，則會出現明顯失衡，造成市場主體預期不穩定，不利于全國統一大市場的建設。另外，按照依法治國的原則，行政機關的執法行為往往具有可訴性，即行政相對人對行政執法行為有異議，可以提起行政訴訟，將行政機關訴至法院，由法院對行政機關的執法行為進行評價。基于以上兩個方面原因，若行政執法尺度與司法裁判尺度存在較大差別，則存在著行政執法行為被司法進行否定評價的風險。可見，行政執法尺度與司法裁判尺度的相對統一對于加快建立高水平全國統一大市場監管機制極其重要。

　　全面提升監管能力

　　全國統一大市場的建設，對市場監管提出了更高的要求，要求市場監管部門全面提升監管能力。

　　其一，為提高市場監管部門對新領域新業態的監管能力，應探索特定領域建立高層級、跨區域、專業化的市場監管機構。我國市場監管的模式以綜合執法為主，這個模式極大地提升了監管效率。但綜合執法模式在面對新領域新業態的監管時，也會面臨監管能力不足問題。以“大數據殺熟”侵害消費者權益問題來說，在技術上，市場監管部門執法面臨如何判斷網絡服務提供者存在“大數據殺熟”的行為；在法律上，又面臨如何判斷網絡服務提供者實施的差別化定價是否“合理”等難題。這些難題是基層綜合執法機構很難應對處理的問題，要解決這些監管難題，市場監管部門可以考慮向司法部門學習，建立高層級、跨區域、專業化的市場監管機構。知識產權審判，特別是涉及發明專利等技術性較強案件的審判，司法部門為此建立了專門的知識產權法院系統。知識產權法院系統具有高級別、跨地域和專業化的特點，有效地破解了知識產權案件專業性強帶來的審理難題，取得了良好的成效。市場監管部門面對專業性強的反壟斷問題時，應組建高層次、專業化的監管機構予以應對，即在新業態新領域，市場監管部門可以探索建立高層級、跨地域和專業化的監管機構，以全面提升新業態專業性領域市場監管能力。以網絡市場監管為例，可將網絡市場監管中的復雜問題，例如涉及算法、新型不正當競爭等問題集中于新型的監管機構，新型的監管機構可以在國家市場監督管理總局層面設立，亦可設立在網絡市場監管經驗較為豐富的北京、浙江、廣東等區域，跨地域的監管范圍有利于加快建立高水平全國統一大市場監管機制。

　　其二，全面加強市場監管技術系統的建設，為市場監管工作提供強有力的技術支持。“工欲善其事，必先利其器”，在全社會向數字社會轉型的背景下，市場監管技術系統的建設尤為必要。《意見》第二十一條明確提出了加快智慧監管、深化“互聯網+監管”、建立健全跨行政區域網絡監管協作機制。這些都與市場監管技術系統的建設密切相關。市場監管技術系統的建設應該融入整體的“數字政府”建設中，由國家市場監督管理總局為主導，建立全國統一的市場監管技術系統。這個市場監管技術系統應導入各類市場主體的信息，特別是網店經營者的信息，為市場監管提供基礎性的條件。技術系統應具有對市場自動巡查、為行政執法提供取證、固定證據等功能；技術系統還應與現有的投訴舉報系統打通，在系統中實現投訴舉報案件的分發、案件后續的管理等功能。全國統一市場監管技術系統的建設，將有效提升市場監管能力，促進全國統一大市場的建設、形成高水平市場監管體系。

　　（作者鄒新月系廣東財經大學副校長、教授、博士生導師；姚志偉系廣東財經大學法學院教授）