（華南理工大學，廣東 廣州510275）
�。壅� 要］農村精準扶貧的前提是將真正的貧困識別出來，但調研發現，精準扶貧往往出現“瞄不準”的現象，也就是說，扶貧名單上出現的并不完全是貧困戶，甚至精確瞄準并不是按照收入水平來劃定的。精準扶貧的貧困識別分為三個過程：瞄準貧困村、瞄準貧困戶、貧困戶核查，分別由扶貧辦、村干部和駐村干部執行，在這三重對焦機制中，福利均分原則、村莊政治結構以及扶貧考核壓力都限制了完全按照經濟收入來進行貧困識別。
［關鍵詞］精準扶貧；政治過程；村干部；農村治理
［中圖分類號］C913.7 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008-9314（2017）01-0088-06
�。凼崭迦掌冢�2017-01-12
�。刍痦椖浚輫疑缈苹鹎嗄觏椖俊胺鲐氶_發中的數目字管理研究”（15CSH015）的階段性成果；2016年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“我國社會治理體系構建及其運行機制研究”（16JZD026）
�。圩髡吆喗椋萃跤昀�，華南理工大學公共管理學院副教授。
一、“瞄不準問題”
消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。國家扶貧開發自1986年列為國家層面的社會政策，開始設立國家貧困縣，迄今已經實施了30年。30年以來，國家扶貧開發取得了令人矚目的成就，基本解決了大部分農村人口的溫飽問題，明顯改善了貧困地區的基礎設施和生活生產條件，提高了貧困地區的科教文衛等社會事業發展水平。30年以來，國家扶貧開發不斷縮小幫扶單位，從區域扶貧，到縣域扶貧，再到村域扶貧、戶域扶貧，扶貧開發不斷走向精準化。
2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）出臺，《決定》指出，要堅持精準扶貧，提高扶貧成效。扶貧開發貴在精準，重在精準，必須解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實提高扶貧成果可持續性，讓貧困人口有更多的獲得感。
精準扶貧首先要解決的問題就是真扶貧，也就是說，通過一套有效的貧困識別機制，將那些低于貧困線的貧困者識別出來。通過建檔立卡等數字下鄉手段，省扶貧辦試圖獲得關于扶貧對象的一手資料和項目進展，并通過對相關扶貧指標的考核，確保扶貧開發能夠精確瞄準貧困戶，扶貧政策設計者試圖通過數字技術解決政策制定者與執行者之間的信息不對稱，將治理對象、治理行動和治理效果都予以量化，以便實現對貧困者的精確瞄準和定點定量地予以脫貧。［1］然而，調研卻發現，精準扶貧在基層落實的過程中時常有“瞄不準”的現象——精準扶貧所劃定的貧困戶名單，并非只涵蓋最貧困的農戶，往往將那些貧困線以上的農戶也劃進來。
學術界對于類似的政策走樣的問題，已經有一些解釋，比較有代表性的理論是變通和共謀理論。孫立平、郭于華使用“變通”這一概念來概括基層執行與上級決策之中的不匹配，村干部在征收農業稅的過程中，采取了非正式表述而非政治制度的表述語言來說服農民。［2］應星則發現，基層干部經常將國家政策和上級指示進行變通，以便化解基層的沖突。［3］戴慕珍所謂的地方法團主義，實際上也是一種地方上廣義上的變通，［4］正是因為地方不完全按照國家政策執行，甚至幫忙游說銀行貸款、幫助地方企業逃稅，這才有了發達的地方經濟。歐博文與李連江指出了基層普遍存在對上級的政策進行選擇性執行的現象，他們認為，國家政策不能有效貫徹的根本原因是自上而下的上級決策與自下而上的基層自主性訴求之間存在一個結構性矛盾。［5］周雪光使用共謀來概括基層政府的這種非正式的變通行為。中國的行政治理體制存在三重組織悖論：政策一統性與執行靈活性之間的悖論、激勵強度與目標替代的悖論、科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論。當決策權力以及資源向政府上層機關集中時，經過漫長的行政鏈條，基層政府就越發需要靈活執行，這從而為共謀行為提供了組織基礎和制度環境。［6］與此相類似地，有很多其他的實證研究沿用了變通、共謀等視角。［7］［8］
組織學對變通的解釋比較強調上級政策與基層情況的差異、政策執行面對的組織問題，但是，組織學的解釋只是回答了變通存在的結構性誘因，卻并沒有進一步對如何變通、向哪個方向變通做出回答。就扶貧開發而言，目前學術界尚未有研究對于精準扶貧的瞄準過程進行闡釋，而要回答精準扶貧何以“瞄不準”，則必須將瞄準機制揭示清楚，并且揭示出“瞄準”的社會過程。本文將通過深入的田野調查來回答這一問題。
二、研究方法
本研究基于2014年11月-2015年6月為期8個月的個案研究，期間，我對南省丘縣的貧困村珠村進行了參與式觀察和深度訪談。訪談對象有縣扶貧辦工作人員，包括丘縣扶貧辦主任、副主任、干事等，珠村所在鎮鎮委干部，包括鎮委書記、鎮長、扶貧干事等，珠村村委會干部，包括村委所有委員，貧困戶，一般村民，退休在家的老干部、自然村村長，省社會局駐村干部以及其他幫扶村的駐村干部等。基于研究倫理，本文所涉及的地名、人名皆為化名。
丘縣地處南省北部山區，屬于少數民族自治縣，全縣12萬人口，面積1264平方千米，全縣有土地總面積183萬畝。2014年丘縣地區生產總值28.34億元。珠村有415戶農戶，人口1906人，下設6個自然村：大嶺村、大平村、小平村、小雪村、大魚村、小塘村，共11個村民小組。村境內地形地貌以山地為主，全村林地面積4萬多畝，水田面積1300多畝。村民人均耕地面積不足一畝，主要以水稻、茶葉種植為主。
表1 珠村自然村及其人口構成（略）
三、精準扶貧機制中的“扶貧者”
國家盡管試圖最終對貧困者進行精確定位，但是它必須首先解決“誰來扶”的問題。精準扶貧盡管動用了非常規的組織力量，比如只有行政級別卻無行政職權的企事業單位，但是具體的扶貧過程依然嚴重依賴科層體制的基層治理者。精準扶貧政策的執行者主要有三方：各級扶貧辦、幫扶單位及其駐村干部、村干部。這三方對精確瞄準、扶貧績效等起著決定性作用。
1.各級扶貧辦
1986年5月16日，國務院設立國務院貧困地區經濟開發領導小組，并設立日常工作辦公室（簡稱扶貧辦），從第二任起，便由主管農林水利的國務院副總理承擔組長一職。領導小組的基本任務是：組織調查研究；擬訂貧困地區經濟開發的方針、政策和規劃；協調解決開發建設中的重要問題；督促、檢查和總結交流經驗。為了層層落實上級任務，相關省、自治區、直轄市和地（市）、縣級政府也成立了相應的扶貧辦，負責本地的扶貧開發工作。其中，省扶貧辦與縣扶貧辦是扶貧工作中的主要推動者，市扶貧辦與鎮扶貧辦則主要是上傳下達、敦促配合的協助性工作。
在整個扶貧開發過程中，省扶貧辦是政策制定者，貫徹落實中央和省委、省人民政府對扶貧開發工作的戰略部署；擬定全省扶貧開發的政策和規劃；組織調查研究；協調解決扶貧開發工作中的重要問題；檢查、指導全省的扶貧開發工作。省扶貧辦在整個扶貧工程中處于樞紐位置，扶貧工程的規劃設計、敦促落實與終期考核都由省扶貧辦推動。省扶貧辦在扶貧工程中代表省委省政府行使職權，從某種程度上，它是宏觀設計者，代表了國家意志�？h扶貧辦在整個扶貧工程中起到承上啟下的穿針引線功能：既要落實上級扶貧辦的指示，又與幫扶單位的駐村干部對接，既組織相應的扶貧指導、培訓，又對日常扶貧項目進行督查、敦促。
市扶貧辦與鎮扶貧辦是兩個處于夾心位置的層級，主要承擔上下溝通的作用，市扶貧辦主要傳達省扶貧辦指示，同時對縣扶貧辦及幫扶單位進行督查、考核，而鎮扶貧辦扶貧干事往往身兼數職，既要負責扶貧，同時又要負責農業生產、計生等其他事務，鄉鎮委任的扶貧干事也是身兼數職，他們只在考核任務較重或者上級交辦事項任務較為緊急時，臨時幫場，常規性的任務主要還是由駐村干部落實。
2.幫扶單位及其駐村干部
1996年10月23日，中共中央國務院下發了《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》，其中強調“要動員社會力量參與扶貧。消除貧困，既是各級黨和政府的任務，也是全社會的共同責任。黨政機關、民主黨派、群眾團體、人民解放軍、武警部隊、工商企業、科研院所、大專院校以及大中城市、發達地區，都要各盡所能，為貧困地區獻愛心、送溫暖、做貢獻”。在具體做法上，則采取對口幫扶的方法，首先，讓黨政機關和企事業單位確定自己的幫扶對象，派出定點扶貧工作團組。中央黨政機關要定點幫扶到縣；省、地、縣機關要定點幫扶到貧困鄉、村。其次，組織沿海發達省、直轄市對口幫扶西部貧困省、自治區。對口幫扶的任務要求落實到縣，組織富�？h和貧困縣結成對子，進行經濟合作，開展干部交流。最后，南省則將對口幫扶落實到貧困村，《南省農村扶貧開發條例》（自2012年1月1日起施行）規定，實行發達地區、國家機關、國有企業、事業單位、社會組織定點幫扶貧困村、貧困戶制度。幫扶單位每年安排一定的資金、項目、人力，其他單位每年籌措一定的資金、安排人力，扶持被幫扶貧困地區、貧困村發展經濟和社會事業。
南省是全國扶貧開發中施行精準扶貧比較早的省市。所謂精準扶貧，“關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。要解決好‘扶持誰’的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。要解決好‘誰來扶’的問題，加快形成中央統籌、�。ㄗ灾螀^、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位”（《習近平在中央扶貧開發工作會議》上的講話）。從2009年-2015年，南省總共實施了兩輪扶貧開發工程，三年一個周期。本研究所收集的實證資料主要是基于2013-2015年第二輪扶貧開發。
為了明確責任，南省要求幫扶單位成立扶貧領導小組，落實干部長期駐村制度，至少選派1名優秀干部到重點幫扶村工作，并指定1名聯絡員負責與被幫扶方和有關單位溝通聯絡。駐村干部是黨員的安排掛任村黨組織副書記，不是黨員的安排掛任村委會主任助理。駐村期間，駐村干部在原單位的有關待遇保持不變，駐村發生的食宿、交通、差旅補貼等費用，由原單位按照有關規定給予報銷。駐村干部完成幫扶任務后（以省扶貧辦考核驗收結果為準），符7合有關任職資格條件的，按干部管理權限提拔一級行政職務。
3.村干部
珠村的村干部主要有兩層架構：行政村村干部和自然村村干部。行政村共有5名村委委員，各自然村則有1名正村長和1名副村長。珠村的不同自然村之間彼此并不熟悉，生產和生活都沒有過多交集，甚至有利益對立的地方，所以，村干部都是本自然村權益的代理人。
表2 珠村自然村的戶數與村干部的分布狀況（略）
從以上表格中，不難看出，珠村的村干部集中在大嶺村、大平村和大魚村。其中，大嶺村總戶數占到珠村的三分之一，因此，在村莊選舉中占據絕對優勢，因此，村支書和村副支書必然會在大嶺村中產生，而大平村和大魚村，人口屬于中等水平，因此，在行政村中必然也會有本自然村的村委委員。剩下的三個自然村由于人口較少，在歷屆的村委委員中基本上都沒有勝出者。
在扶貧開發的政策落地過程中，由于貧困村是以行政村為實體單位，因此行政村的村干部才具有決策權，是否有本村的村委委員關系到村莊公共事務的議事決策與資源分配，因此，能否選出為本自然村代言的村委委員都是歷次村莊選舉的關鍵議題。2014年，珠村換屆選舉。村支書古家權試圖通過選舉組織與自己關系不睦的前任村委委員李圍入選村委會，轉而推舉與自己關系更好的李志，李圍與李志同屬于大平村，但是，在最終選舉的過程中，大平村的村民卻堅定地支持自己的代言人李圍。最終，大平村共選出2名村干部。
四、瞄準過程中的“三只手”
盡管國家試圖最終將扶貧政策對焦到貧困戶，但是中央、省扶貧辦等高層并不能直接負責瞄準任務，而是有賴于縣扶貧辦、村干部和駐村干部這三只“具體的手”。三只手實際上也就對應著三重瞄準機制，具體而言，第一，縣扶貧辦負責瞄準扶貧村；第二，村干部負責瞄準貧困戶；第三，駐村干部負責核實與糾正村干部的瞄準行為。這“三只手”來自不同的部門，故而其行動邏輯和激勵機制等大不相同。
1.瞄準貧困村
南省精準扶貧的思路是先確定貧困縣，再在貧困縣內確定貧困村。首先，按2011年全縣農村農民人均純收入低于7029元（即2011年全省農村農民人均純收入9372元的75%）的標準，綜合考慮人均地方財政收入、人均地區生產總值、農村貧困人口規模和貧困區域等因素，南省確定了21個縣為新一輪扶貧開發重點縣。其次，結合各地實際，認定2011年末全村農民人均純收入低于5623元（即2011年全省農村農民人均純收入9372元的60%）、行政村集體經濟收入低于3萬元（不含3萬元）的2571個村為重點幫扶村。
然而，貧困村的實際瞄準過程并非是嚴格按照這些政策規定的硬杠杠。因為一旦確立了貧困縣，貧困村也就只能在貧困縣中劃定，這是硬約束。扶貧辦會在整個縣中挑選最應當扶持的行政村作為貧困村，2009-2012年第一輪精準扶貧的過程中，丘縣共47個行政村，有38個行政村被劃定為貧困村，而劃定的依據是村莊的貧困水平在丘縣的排名。而2013-2015年第二輪精準扶貧則將剩下的9個行政村列為貧困村，這9個行政村都是相對較為富裕的。南村就是第二輪這9個行政村之一。從此可以看出，貧困村的選擇既有省扶貧辦層面的收入考量，但是也有貧困縣自身的權衡，將剩下9個村納為貧困村，是基于“福利共享”而不僅僅基于其貧困程度。
2.瞄準貧困戶
貧困戶的瞄準過程主要是由村干部執行。盡管省扶貧辦有規定認定重點幫扶村內2011年末家庭人均純收入低于3093元（即全省農村農民人均純收入9372元的33%）、有勞動能力的農戶為貧困戶，但是在實際執行的過程中，并沒有完全依據收入水平來確定名單。
對于貧困村來說，上報的名額肯定越多越好。為了防止貧困村多報、亂報，省扶貧辦和縣扶貧辦在確立貧困村的同時，也將每個村的貧困戶指標進行了規定，貧困戶的名額占全村總戶數的三分之一左右。珠村共有415戶，于是，最終就確定珠村的貧困戶名額為140戶。那么，如何分配這140個貧困戶名額呢？是不是“誰貧就給誰”呢？
按照《南省農村扶貧開發條例》：農戶申請為貧困戶的，由村民委員會對貧困戶申請人的收入等情況進行核實并召開村民大會或者村民代表會議進行評議，經鄉鎮人民政府審核后報縣級人民政府確定，并報地級以上市人民政府扶貧開發主管部門備案。
問題在于，從整個村莊來看，農民之間的貧富差距并不大，大家都是散戶經營，如果不是出去打工、做副業，單靠農業經營，基本上收入差不多，而且更為關鍵的是，農民并沒有工資條，沒有收入計量方式，沒有客觀的測量方式來區分彼此，因此，誰窮誰富并沒有一個客觀的、公認的社會標準。這為貧困戶的認定造成了一定程度的困難。也因為如此，在實際執行的過程中，真正起到決定作用的是行政村的村干部。
珠村共由6個自然村組成，而這6個自然村之間是彼此獨立的，因此在整個行政村的層面上達成共識是很難的，于是只能以自然村為單位進行貧困戶遴選。珠村的貧困戶分布如下表：
表3 珠村貧困戶的分步與構成（略）
從名單橫向上看，村支書和村副支書所在的自然村，占了所有貧困戶的四成，拿到了58個貧困戶名額，其余三個自然村大平村、大魚村和小平村則擁有相當的名額，分別有23、23、24個貧困戶名額，而剩下的小塘村和小雪村分別只有7和5個貧困戶名額。
從表中不難看出，貧困戶名額與自然村的人口成正比，自然村規模越大，拿到的名額越多，大嶺村占所有名額的41.43%，自然村規模中等的大平村、大魚村和小平村拿到的名額則其次，占17%左右，而村莊規模最小的小塘村和小雪村，只拿到全部名額的5%和4%左右。
從村莊的權力結構上看，名額與自然村的村干部職權成正比，在按照人口均分的基礎之上，權力結構進一步加劇了分化。從上表的最后一列看，村支書和村副支書所在的大嶺村，約39%的村民拿到了貧困戶名額，遠高于33.73%的平均值，除了小平村之外，其余村莊的貧困戶占比都低于33%的平均值。其中，大平村有2名村干部，大魚村有1名村干部，這兩個自然村的貧困戶占比都在30%左右，而沒有村干部的小塘村和小雪村只能占到20%左右。
事實上，在這6個自然村之中，大嶺村、大魚村和大平村是3個最富裕的村莊，而剩下的3個自然村則相對落后。大嶺村、大魚村的樓房普遍比其他村子的房子外觀要好，生活水平要高很多。但是，在最終貧困戶名額分配的過程中，恰恰大嶺村分到最多的貧困戶，這明顯是由于大嶺村的古支書和古副支書起了一定作用。
為什么沒有村干部的小平村的貧困戶名額能與大平村、大魚村旗鼓相當？這是因為，一方面，小平村的確比較窮，另一方面，更重要的是，小平村與大嶺村、大平村這兩個大的自然村有著比較密切的姻親和血緣關系。
3.駐村干部核查
在村干部將貧困戶名單擬定之后，還需要駐村干部來核查。省扶貧辦要求各幫扶單位的駐村干部與重點幫扶村所在鄉鎮政府做好幫扶村基本情況摸查和貧困戶的核實工作，并將貧困戶的摸查情況在村內公示1周，接受群眾監督，在村內無異議后將核實情況逐級上報省扶貧辦。但實際上鎮委不愿意參與到核查工作中，真正負責核查的是駐村干部。按照省扶貧辦下發的《關于認真做好我省新一輪扶貧開發相對貧困村貧困戶核查工作的通知》，申報相對貧困戶的條件要求，各地以2011年家庭人均純收入在3093元以下作為準入標準，在符合該條件前提下，再考慮其他優先條件進行核查。
作為對村莊完全不熟悉的外來者，駐村干部要想在短期內完全核查清楚，是不可能的，因為他們嚴重缺乏地方性知識。因此，他們只能通過房屋、穿著等方式來對貧困戶進行粗淺判斷，最終他們只從村干部擬定的名單上替換了9戶。這9戶主要集中于大嶺村和大魚村，而大嶺村和大魚村是全村中最富裕的兩個自然村。駐村干部發現，大嶺村有的貧困戶居然住在裝修相對豪華的樓房中，而珠村還有大量住平房的農戶，把這樣的農戶列為貧困戶，肯定說不過去；而大魚村的2名自然村干部則直接將自己列入貧困戶，駐村干部認為這樣實在不妥，于是就把他們從名單上也刪除了。
總體而言，駐村干部并不能將核查工作做得絕對徹底，一方面，缺乏地方性知識的他們做不到；另一方面，他們也不愿意這么做。具體原因主要有兩個：第一，駐村干部畢竟是外人，所有的考核工作都要依靠村干部，如果核查太過徹底，勢必影響與村干部的關系，這將導致今后的工作會缺乏村干部的配合；第二，三年扶貧后會有一個脫貧考核，相對來說，將更貧困的農戶納入貧困戶，反而更難以脫貧，反正對駐村干部來說，具體給到哪個農戶，都是珠村村民，與自己是沒有切身利害關系的，只要不太過分，——否則公示說不過去，將來扶貧辦核查，他們也可能會被問責——他們并不愿意深究。
五、結論與討論
國家扶貧開發原本的制度設計是以幫窮為基本原則，即“誰窮就幫誰”，力圖做到精準扶貧。但當貧困戶名單最終落實下去的時候，無法像國家當初設想的那樣，完全依照經濟收入來確定。
精準扶貧賴以貫徹到基層的組織手段卻存在三重對焦過程，具體由縣扶貧辦、村干部和駐村干部來實際貫徹、執行，也就是本文所謂的“三只手”。事實上，這“三只手”并沒有完全按照精準扶貧的設計初衷來對焦，而是有其自身的瞄準邏輯：縣扶貧辦需要平衡來自底層的各種訴求，村干部則希望將國家政策變成本自然村的利益實現機制，而駐村干部則更關心脫貧考核，進而默認村干部的變通行為。如此一來，三重對焦之后，最終并沒有精確瞄準。
從貧困縣，到貧困村，再到貧困村中的自然村，貧困戶的識別過程經過了三重對焦，而每一重對焦，都會改變一次國家的劃分標準，每一重對焦單位的對焦者自然想盡辦法讓對焦方式有利于自己。盡管國家設計了相應的技術手段用以確保精確瞄準——比如收入測量手段，但是最初的精準扶貧初衷，最終仍然無法越過村干部，當然也就無法阻止政策走樣。要想解決這個問題，必須進一步理解村干部“不瞄準”的深層社會原因，并且切實考慮如何將這“三只手”的行動邏輯在體制機制上予以理順，并且讓他們更有效地服從于國家的精準扶貧意志。
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