信訪法治化改革利器再出。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《信訪工作責任制實施辦法》，并發出通知要求各地區各部門遵照執行。《辦法》在中央對加強問責提出更高要求的背景下，將信訪工作中探索形成的經驗固化提升為制度，就責任追究、督查考核等四個方面作出新規定，明確了應當追責的6種情形及問責主體、方式、程序等。這標志著我國信訪工作責任落實步入制度化、規范化、法治化的新階段，必將有力推進整個信訪工作的法治化，倒逼信訪工作者運用法治思維和方式處理信訪案件。

　　1功能交疊下的信訪困局

　　隨著依法治國的全面推進，信訪制度如何邁向法治化，實現與司法等其他機制的功能互補，成為信訪制度改革亟待解決的問題。

　　追根溯源，信訪制度創設之初，暗含了人民當家做主的民主價值。1951年，當時的政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，強調各級政府應為人民群眾做主，全心全意為人民服務，也鼓勵人民群眾積極監督政府工作。這被認為是我國信訪制度確立的標志，其目的就是保障人民對國家建設建言獻策、參與國家治理的權利。1957年11月，國務院又頒布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》。這一時期的信訪工作，作為密切聯系政府和人民之間的機制，發揮了積極作用。“文革”結束后，信訪工作又在撥亂反正和解決歷史遺留問題中發揮了重要作用。

　　1982年2月，第三次全國信訪工作大會在北京召開，討論并通過了《黨政機關信訪工作暫行條例草案》，標志著信訪逐漸走上正規化道路。此后，信訪逐漸從政府密切聯系群眾的一般性機制，轉變為解決權利訴求、化解利益沖突的矛盾疏導機制。1995年10月，國務院頒布《信訪條例》，這是我國第一部信訪行政法規，在信訪工作規范化、法制化方面做出重要努力和嘗試。進入21世紀，隨著社會轉型的加速，各類社會矛盾和利益沖突加劇，原有信訪制度在利益疏導和矛盾化解上日漸力不從心。為此，國務院于2005年修訂了《信訪條例》，2007年又頒發《中共中央國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》。

　　遺憾的是，中央對信訪的重視并沒有被準確傳導到基層，實踐中信訪不僅在化解利益沖突上捉襟見肘，某種程度上其本身也陷入亂象困境。例如，信訪排名制度將各級黨政領導列為信訪責任人，轄區內上訪次數成為黨政干部升遷考核的指標之一，由此導致各地頻頻曝出“截訪”“抓訪”事件，甚至出現雇傭“黑保安”、設置“黑監獄”的情況。中央鼓勵信訪，基層頻頻截訪，“堵”成為一些地方信訪工作的“要訣”，反而損害了政府威信，進一步加劇了“信訪洪流”。

　　信訪困局的出現，根子上與其功能定位交疊泛化有關。在長期的歷史發展中，信訪從以往傾聽群眾呼聲、回應群眾訴求、解決群眾實際困難的一般性“群眾工作”，轉變為兼具糾紛解決、監督公權、政策協商、群眾聯系等多重功能的綜合性機制。其中，最主要的解決利益糾紛、監督公權功能，與法治體系中的司法糾紛解決機制發生重疊交叉。法律和政策協商功能，也與立法和公共政策制定中的法治化參與機制相重疊。在人治傳統根深蒂固的社會環境里，這種功能交疊最終會讓信訪成為一種“兜底”機制，所謂“信訪是個筐，啥都往里裝”，信訪與行政復議、仲裁、司法等途徑之間的邊界不清，最終導致“信訪不信法”“信訪無終點”。隨著依法治國的全面推進，信訪制度如何邁向法治化，實現與司法等其他機制的功能互補，成為信訪制度改革亟待解決的問題。

　　2主導改革的是法治邏輯

　　十八大以后，針對信訪制度弊端，觸發了一場國家主導的信訪重大改革，其主導邏輯便是回歸法治、回歸理性。

　　作為社會穩定的“減壓閥”，信訪既是社會轉型期不可或缺的矛盾疏導渠道，也是黨政機關有效回應利益訴求的重要平臺。適應全面深化改革對于化解矛盾的新要求，近年來我國加快了信訪制度改革的步伐。

　　十八大是信訪制度改革的一個重要分水嶺。此前的改革主要是局部性的改革，并沒有涉及體系改革。十八大以后，針對信訪制度弊端，觸發了一場國家主導的信訪重大改革，其主導邏輯便是回歸法治、回歸理性。2013年3月，為了將矛盾化解在基層，把問題解決在當地，從根本上解決上訪、截訪等問題，我國在部分省市試點取消信訪排名制度。這場取消信訪全國排名的改革，被輿論認為影響力度不亞于勞教制度的廢除。

　　十八屆三中全會的召開，全面拉開了信訪制度改革的序幕。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制；把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。2014年2月，中辦、國辦印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，要求各地區各部門實行網上受理信訪制度，增強透明度和公正性，同時規定嚴格實行訴訟與信訪分離，要求各級政府信訪部門對涉法涉訴事項不予受理。

　　三年來，從取消信訪全國排名到實行訴訪分離，從依法分類處理信訪訴求到實行網上受理信訪，從推行律師參與信訪接待到建立信訪工作責任制，圍繞暢通渠道、依法規范、陽光信訪、解決訴求，我國信訪工作法治化改革步伐不斷加快，驅動信訪形勢持續穩中向好。2015年全國信訪增量和存量實現“雙下降”，信訪總量下降7.4％，進京上訪下降6.5％，網上信訪數量上升到總量的40.1％。

　　不難看出，信訪形勢的改觀，很大程度上來自于信訪制度改革的法治化方向。縱觀各項信訪改革舉措，共同目的都是推進信訪規范化、法治化、有序化，形成及時就地解決群眾合理訴求的常態機制，實現公民依法上訪、黨政機關依法處理信訪。其中，涉訴涉法信訪的分流與依法終結，既有效緩解了“信訪洪流”，又尊重了司法權威，打破了一些人“信訪不信法”的慣性。這項改革的法治意蘊就在于：法治社會，司法是化解利益糾紛的“最后一道防線”。信訪從這類案件中抽身，恰恰是信訪和司法都回歸理性、邁向法治的體現。

　　3扭住信訪制度的牛鼻子

　　責任制能夠提供一種倒逼機制，將法定的信訪職責落實到位，因而是解決現實中信訪亂象的“中樞神經”。

　　現代政治是責任政治，責任制是強化制度實施的關鍵要素。在實現功能區分、案件分流的基礎上，如何推進信訪工作法治化？我們以為，建立科學合理的問責制度是重心。信訪制度的改革完善是一個系統化工程，通過法治手段來糾治其自身存在的諸多問題是當務之急。而要實現信訪法治化，就必須通過一套科學、合理、完備的問責機制來倒逼信訪走上法治化軌道。

　　責任制的主體內容是責任體系，建立健全信訪責任制，必須構建“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的信訪責任體系。《信訪條例》規定“各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制”，國家信訪局也曾開展過信訪案件的督查。但是在普遍意義上，信訪尚未建立起嚴密的責任體系，問責也沒有完全納入常態化軌道。基于此，此次出臺《信訪工作責任制實施辦法》明確了各級黨政機關工作部門的信訪權責，首次對信訪工作各責任主體的責任內容作出明確規定，有助于解決實踐中理解不一、難以界定、把握不準等問題。

　　法治的視野下，司法責任制是司法制度改革的“牛鼻子”，信訪責任制也是信訪制度改革的“牛鼻子”，其對整個信訪法治化的作用就在于：責任制能夠提供一種倒逼機制，將法定的信訪職責落實到位，因而是解決現實中信訪亂象的“中樞神經”。當然，問責制的倒逼效應寓于“有責必問”，不能成為“橡皮筋”“紙老虎”。十八屆六中全會吹響了全面從嚴治黨的號角，釋放出有責必問、問責必嚴的強烈信號。在這種背景下，信訪工作只有以責任落實推動工作落實，一級抓一級、層層抓落實，在整個信訪系統中壓實信訪工作責任，讓問責力度從“寬、松、軟”轉為“嚴、緊、硬”，才能發揮出“牛鼻子”的作用，將信訪工作納入依法履職盡職的規范化軌道。

　　4三管齊下推進信訪法治化

　　聽證是將“正當程序理念”引入信訪機制的體現，而程序除了具有保障實體和排除恣意的功能，還具有“吸納不滿”的功能。

　　習近平總書記在談及改革信訪工作時專門強調：“需要密織法律之網，強化法治之力”。全面推進信訪工作法治化，不僅僅是貫徹落實全面依法治國方略、加快法治中國的必然要求，也是維護社會和諧穩定、促進社會公平正義的重大舉措，更是破解“信訪不信法”等信訪工作難題的有效途徑。具體說來，有以下幾項工作需要盡快落實。

　　一是加快信訪立法。目前，我國形成了以《信訪條例》為主體，以地方性法規、規章及相關制度文件為配套的信訪制度規范體系，但并不完備。《信訪條例》僅僅是一部行政法規，存在效力層級較低、剛性不足、覆蓋面窄、相關規定過于原則等問題，難以有效調整行政機關之外的黨組織、司法機關的信訪工作，且難以與現有的行政復議、行政訴訟、行政監察等法律制度相銜接。因此，信訪立法的重點，是按照學者的建議盡快制定一部《信訪法》，從法律層面明確信訪的性質、職能、地位、作用、原則，解決信訪部門職責權限的劃分、信訪程序的規范以及法律責任的承擔等，從而在國家宏觀體制下改革完善信訪的制度框架，確立“信訪公開透明”原則，形成信訪法治化的運作模式。

　　二是建立完善信訪聽證制度。將聽證制度引入信訪，一方面可以充分保障信訪人自由陳述意見、辯論和質證的機會，有利于澄清案件事實，防止信訪部門主觀臆斷，使其對案件做出合理合法的評判；另一方面，聽證是將“正當程序理念”引入信訪機制的體現，而程序除了具有保障實體和排除恣意的功能，還具有“吸納不滿”的功能。經過聽證中的充分表達和申訴，讓上訪者感受到“陽光信訪”的信息開放和表達自由，這能在很大程度上吸收、化解掉上訪者內心的焦慮、不安、猜忌與不信任，從而推動實體權益糾紛的有效解決，增加上訪人對信訪決定的信賴程度。

　　三是建立專業化的信訪隊伍。目前我國信訪隊伍規模巨大，專職或兼職人員將近50萬，但信訪工作人員能力素質參差不齊，法律和心理學專業素養普遍不高，難以適應推進信訪法治化的需要。為此，應當著眼于法治化需要，專門加強信訪干部的法律業務培訓，增強其依法信訪的自覺性；在各級信訪部門的重要崗位上增配法律專業人員，大力推動律師介入信訪機制；同時著眼于矛盾化解的特點，對信訪工作人員進行心理疏導方面的專業訓練，大量引進具有心理學知識背景的人充實到信訪工作隊伍。

　　本版撰文趙儒初傅達林