[摘 要]   黨的十八大把生態文明建設作為一項歷史任務，這是順應國際綠色循環低碳發展潮流、實現科學發展作出的必然選擇。為此，必須著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭扭轉生態環境惡化趨勢。

    [關鍵詞]  資源環境；綠色循環低碳發展；生態文明

    [中圖分類號] C669                     [文獻標識碼] A

    改革開放30多年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成就。但發展不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，經濟增長的資源環境代價較大，資源利用效率不高、環境污染嚴重、生態系統退化等嚴重制約經濟社會可持續發展。這些問題不解決或解決的不好，必將成為實現“中國夢”的最大障礙和硬約束。

    黨的十八大把生態文明建設作為一項歷史任務，納入了中國特色社會主義事業“五位一體”的總布局，這是順應國際綠色循環低碳發展潮流、實現科學發展作出的必然選擇。為此，必須牢固樹立生態文明理念，堅持資源節約和環境保護的基本國策，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭扭轉生態環境惡化趨勢，實現中華民族偉大復興和永續發展。

    一、綠色循環低碳發展是生態文明建設的基本途徑

    （一）低碳發展

    低碳發展就是以低碳排放為特征的發展，主要是通過節約能源提高能效，發展可再生能源和清潔能源，增加森林碳匯，降低能耗強度和碳強度，實質是解決能源可持續問題和能源消費引起的氣候變化等環境問題。

    從國內環境資源現狀來看，我國能源資源稟賦先天不足，重要資源對國際市場的依存度正在逐步提高。石油、天然氣、煤炭人均占有量分別僅為世界平均水平的7%、7%、67%左右。2011年石油對外依存度已達56.7%。我國正處在工業化、城鎮化和農業現代化快速發展的歷史階段，能源需求還將剛性增長。從2000年到2011年，我國新增城鎮人口2.32億人，據測算增加能源消費4.92億噸標準煤。到2020年，預計我國人口將達到14億，城鎮化率達到60%，對能源需求還將大幅剛性增加。

    在國際方面，我國溫室氣體排放總量大、增速快，應對氣候變化壓力不斷加大。從歷史排放看，我國從1850年到1990年的累積二氧化碳排放只占全球5%左右，而美國占30.7%，我國的歷史責任很小。但從當前排放看，我國排放總量已居世界第一位，約占全球排放量的24%；人均排放量已超過世界平均4.4噸的水平。根據IEA的推算，到2035年，我國累計排放量將超過歐盟，成為世界第二大累計排放國。在這種情況下，中國等新興發展中大國減排壓力增大。

    推動低碳發展，既是破解能源資源瓶頸約束、提高能源保障水平的現實途徑，也是應對氣候變化、樹立負責任大國形象的重要抓手。面對國內外的壓力，我們必須把低碳發展放在突出的地位，控制能源消費總量，綜合運用優化產業結構和能源結構、節約能源和提高能效、增加碳匯等多種手段，完善體制機制和政策體系，健全激勵和約束機制，加快低碳技術研發和推廣應用，加快建立以低碳為特征的工業、能源、交通等產業體系和消費模式，有效控制溫室氣體排放，保護環境，改善環境質量，促進經濟社會可持續發展。

    （二）循環發展

    循環發展就是通過發展循環經濟，提高資源利用效率，變廢為寶、化害為利，少排放或不排放污染物，力爭做到“吃干榨凈”，其基本理念是沒有廢物，廢物是放錯地方的資源，實質是解決資源永續利用和資源消耗引起的環境污染問題。

    我國要實現惠及13億人口的全面小康，對資源的需求很大。我國耕地接近18億畝的紅線，人均耕地不到1.4畝，僅為世界平均水平的40%；每年建設用地需求超過1200萬畝，糧食安全面臨很大挑戰。我國人均淡水占有量不足2220立方米，只是世界平均水平的1/4，被列為13個貧水國家之一，目前全國有400多個城市缺水，110個城市嚴重缺水。我國礦產資源人均占有量與世界平均水平相比，明顯偏低，鐵礦石為17%，鋁土礦為11%，銅為17%。但同時，我國礦產資源總回收率只有30%，比發達國家低約20個百分點；2010年我國資源產出率初步核算約4056元/噸，僅是日本的1/8，英國的1/5，德國的1/3，韓國的1/2。資源利用效率低下使本來就很緊張的資源約束不斷加劇。

    國內外實踐證明，發展循環經濟是解決資源約束的有效途徑。如污水經過處理可以循環利用。廢棄商品和廢料中可循環利用的金屬、玻璃、塑料、橡膠等資源，被形象地稱為“城市礦產”。在西方發達國家，開發“城市礦產”已經成為一個新興的朝陽產業，美國開發利用的“城市礦產”資源每年的銷售額高達2360億美元；日本則叫“城市礦山”，其蘊藏的黃金約6800噸，相當于全球黃金儲量的16％。我國也有許多典型，湖南永興縣，利用廢渣、廢液提取銀等產品，年產銀2000多噸，占全國的1/2，被稱為“無礦銀都”。浙江寧波金田公司每年從廢棄金屬、電器中回收再生銅45萬噸制成銅制品，而江西德興銅礦一年產量也就是50萬噸左右。據有關行業協會統計，2011年我國再生資源回收總量約1.65億噸，節約標準煤1.6億噸，占全國能源消費總量的4.7%。

    資源有限，需求無限，以有限的資源滿足無限的需求，發展循環經濟是唯一選擇。我們必須大力推動循環發展，著力推進資源節約、集約、高效利用，變“資源—產品—廢棄物”的線性模式為“資源—產品—廢棄物—再生資源”的循環模式，提高資源利用效率和保障能力，實現資源利用可循環、生態環境可承載、經濟發展可持續。

    （三）綠色發展

    綠色發展從廣義上說涵蓋節約、低碳、循環、生態環保、人與自然和諧等；從狹義上說，綠色一般表示生態環保的內涵。

    我國環境污染問題嚴重，生態環境總體惡化趨勢尚未得到根本扭轉。2011年11月，世界衛生組織公布了首個空氣質量數據庫，在全球91個國家和地區首都城市和人口超過10萬的近1100個城市中，中國最好的城市是海口，排名830位，北京排名1053位。2013年1月份我國從東北、華北到中部乃至黃淮、江南地區，出現大范圍、長時間嚴重霧霾，影響面積130多萬平方公里，受影響人口達6億。飲用水安全受到威脅，我國有2.98億農村人口喝不上安全的飲用水。重金屬、持久性有機污染物和土壤污染加重。環境污染給人民群眾身體健康帶來嚴重危害，環境群體性事件頻發。生態系統退化，森林生態系統質量不高，水土流失、土地沙化和石漠化嚴重，自然濕地萎縮，草原退化，農田質量下降。海洋生態形勢嚴峻，2009年嚴重污染海域面積約4萬平方公里。

    我國環境問題原因復雜，有產業結構、能源結構、技術水平、監督管理、氣象條件等多方面的因素。但只要把環境保護放在首位，堅持保護優先、防治結合、綜合治理，不欠新帳、多還舊賬，以解決損害群眾健康突出的環境問題為重點，強化水、大氣、土壤等污染防治，堅持不懈，就能在推動經濟持續健康發展的同時，實現環境質量的好轉。

    總之，綠色發展、循環發展、低碳發展相互關聯、相互促進、相互協同，統一于生態文明建設的實踐，是推進生態文明建設的基本途徑和方式，也是轉變經濟發展方式的重點任務和重要內涵，體現了科學發展觀的本質要求。只有通過綠色循環低碳發展，才能在新的歷史時期，實現國家強盛、人民富裕和生態良好，實現中華民族的永續發展。

    二、推動綠色循環低碳發展的目標任務

    “十一五”時期，我國第一次將單位國內生產總值能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%確定為國民經濟和社會發展的約束性指標。進入“十二五”，國家進一步把“綠色發展，加快建設資源節約型和環境友好型社會”作為重大戰略任務。黨的十八大報告進一步明確提出：到2020年，資源節約型、環境友好型社會建設取得重大進展。主體功能區布局基本形成，資源循環利用體系初步建立。單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放總量顯著減少。森林覆蓋率提高，生態系統穩定性增強，人居環境明顯改善。實現上述目標，當前要抓好九個方面的重點任務。

    （一）優化國土空間開發格局

    這是生態文明建設的重要基礎。必須科學布局生產空間、生活空間、生態空間，按照經濟效益、社會效益、生態效益相統一的原則，完善區域發展政策，合理控制開發強度，調整優化空間結構，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

    落實《全國主體功能區規劃》，加快實施主體功能區戰略，逐步形成與人口、經濟、資源、環境相協調的國土空間開發格局，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。

    （二）大力推進節能減排

    這是生態文明建設的重要抓手。具體包括建立三個機制，依靠四個途徑，抓好重點任務。

    三個機制：一是把降低能源消耗強度、減少主要污染物排放總量、控制能源消費總量相結合，形成加快轉變經濟發展方式，推動科學發展的倒逼機制。二是把強化責任、健全法制、完善政策、加強監管相結合，建立健全激勵和約束機制。三是形成政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節能減排工作機制。

    四個途徑：一是優化產業結構。抑制高耗能、高排放行業過快增長，加快淘汰落后產能，推動傳統產業改造升級，提高服務業和戰略性新興產業在國民經濟中的比重，調整能源消費結構，促進產業結構優化升級。二是推動技術進步。加快建立節能減排的技術支撐體系，攻克一批節能減排共性和關鍵技術，加快重大節能減排技術產業化示范和推廣應用。三是強化工程措施。加大資金投入，加快實施節能減排重點工程，形成實實在在的工程能力。四是加強管理引導。這是投入小、見效快、長期有效的措施，是節能減排的基礎性要求。

    重點任務：抓好工業、建筑、交通和公共機構等重點領域節能。開展萬家企業節能低碳行動，開展能效水平對標，推行企業能源管理體系，建立重點用能單位能耗在線監測系統，“十二五”期間力爭實現節能2.5億噸標準煤。深入推進工業節能，五年間規模以上工業單位增加值能耗下降21%左右。實施綠色建筑行動，“十二五”期間完成北方采暖地區既有居住建筑供熱計量和節能改造4億平方米以上，綠色建筑標準執行率達到20%。大力發展公共交通，開展綠色交通行動。實施節能減排重點工程。加大結構、工程、管理減排力度，做好二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物等污染物排放監管。

    （三）加快發展循環經濟

    這是生態文明建設的有效途徑。基于循環經濟的理念，積極探索具有中國特色的循環經濟發展模式，促進循環經濟形成較大規模。

    總體思路：圍繞提高資源產出率，遵循“減量化、再利用、資源化，減量化優先”的原則，堅持統籌規劃、重點突破、全面推進相結合，因地制宜、示范引領、推廣普及相結合，制度創新、技術創新、管理創新相結合，政府推動、企業實施、公眾參與相結合，健全激勵約束機制，積極構建循環型產業體系，推動資源再生利用產業化，推行綠色消費，形成覆蓋全社會的資源循環利用體系。

    主要任務：一是構建循環型工業體系。在工業領域全面推行循環型生產方式，實施清潔生產，促進源頭減量；鼓勵產業集聚發展，實施園區循環化改造，實現能源梯級利用、水資源循環利用、廢物交換利用、土地節約集約利用，促進企業循環式生產、園區循環式發展、產業循環式組合。二是構建循環型農業體系。在農業領域推動資源利用節約化、生產過程清潔化、產業鏈接循環化、廢物處理資源化，形成農林牧漁多業共生的循環型農業生產方式，改善農村生態環境，提高農業綜合效益。三是構建循環型服務業體系。推進服務主體綠色化、服務過程清潔化，促進服務業與其他產業融合發展，充分發揮服務業在引導樹立綠色低碳循環消費理念、轉變消費模式方面的作用。四是推進社會層面循環經濟發展。完善再生資源回收體系，推動再生資源利用產業化。實施大循環戰略，遵循生態循環規律，推動產業之間、生產與生活系統之間、國內外之間的循環式布局、循環式組合、循環式流通，加快構建循環型社會，實現資源利用可循環、環境容量可承載、經濟發展可持續。

    （四）開展低碳試點

    這是生態文明建設的迫切需要。2010年，經國務院批準，在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定開展首批國家低碳省區和低碳城市試點。2012年11月，又確定了北京等29個城市作為第二批試點。

    重點任務：一是低碳省區試點。編制試點省區低碳發展規劃，強化體制機制創新，制定控制二氧化碳排放目標的分解方案及考核辦法，推動低碳試點工作實施方案和本地國民經濟和社會發展規劃的銜接，率先形成有利于低碳發展的政策體系和體制機制。二是低碳城市試點。加快建立以低碳為特征的城市工業、建筑、交通體系。優化空間布局，將低碳理念融入城市交通規劃、土地利用規劃等城市規劃中。積極建設以低碳、清潔、循環為特征的低碳產業體系，推廣綠色節能建筑，倡導綠色低碳的生活方式和消費模式，建設低碳交通網絡。三是低碳產業園區試點。結合節能減排、循環經濟等相關工作，開展低碳產業園區試點，通過加強規劃，優化園區產業鏈和生產組織模式，建設園區低碳能源供應和利用、低碳物流、低碳建筑支撐體系，加強園區生態建設，積極探索低碳產業園區管理模式。四是低碳社區試點。在社區規劃設計、建筑材料選擇、供暖供冷供電供熱水系統、社區照明、社區交通、建筑施工等方面，實現綠色低碳化。

    （五）走新型城鎮化道路

    這是生態文明建設的重要內容。城鎮化將成為未來我國能源資源需求增長和碳排放的主要領域。我國城鎮化過程應是綠色發展的過程，要堅持走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

    重點任務：著力解決十個方面的問題，即空間布局要科學合理，產業結構要優化升級，土地利用要集約節約，水資源要嚴格管控，建筑要綠色化，交通要低碳化，可再生能源要加快發展，資源利用要循環高效，生態環境要清潔優美，消費模式要徹底轉變。

    （六）加大環境保護力度

    這是生態文明建設的重中之重。要以解決飲用水不安全和空氣（PM2.5、PM10）、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題為重點，加強綜合整治，明顯改善環境質量。

    重點任務：嚴格飲用水源保護，全面推進水源地環境整治。加強流域、海域水污染防治。實施重點區域大氣聯防聯控，加強城市機動車污染防治，加快城市細顆粒物治理。加大城市環境基礎設施建設力度，全面推行清潔生產，加強企業污染治理。加強農業面源污染防治，積極開展土壤污染治理和修復，推行農村環境連片整治。加快重金屬污染治理。加強對重大環境風險源監測、預警及控制，防范化解環境風險。

    （七）促進生態保護和修復

    這是生態文明建設的長期任務。實施重大生態修復工程，增強生態產品生產能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴大森林、湖泊、濕地面積，保護生物多樣性。

    重點任務：加強森林保護，大力開展植樹造林和森林撫育，增加碳匯，有效消納溫室氣體排放。推進草原禁牧休牧輪牧，加強草原保護和合理利用。推進防沙治沙和防治石漠化，開展濕地恢復與綜合治理，保護海洋生態和海洋自然岸線。加強自然保護區和生物多樣性保護，加大物種資源保護力度。強化農田生態保護，加大退化農田改良和修復力度。加強水土流失綜合治理，嚴格限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動。創建生態園林城市，發展綠色生態新城區。加強防災減災體系建設，提高氣象、地質、地震災害防御能力。

    （八）發展綠色產業

    這是生態文明建設的重要支撐。發展綠色產業，就是要大力發展節能產業、資源循環利用產業、環保產業、新能源產業、生態產業等，提高綠色產業對GDP的貢獻度。

    重點任務：一是大力發展節能產業，加快節能技術裝備產業化，推廣高效節能產品，推行合同能源管理，促進節能服務產業發展。二是加快發展資源循環利用產業，推動礦產資源和固體廢物綜合利用，發展再制造產業，提高再生資源回收利用水平。三是著力提升環保產業，發展先進環保技術、裝備和產品，完善環保產業服務體系。四是壯大新能源產業規模，加快開發風電，推進太陽能多元化利用，因地制宜開發利用生物質能。

    （九）轉變生活方式

    這是生態文明建設的必然要求。要大力弘揚生態文明理念，強化節約意識，強調文明自覺，落實黨中央“厲行節約、反對浪費”要求，使生態文明理念成為根植于群眾心中、時時處處得以踐行的主流價值觀。

    三、推動綠色循環低碳發展的政策機制

    黨的十八大報告從考核評價制度、基本管理制度、資源有償使用和生態補償制度、市場化機制、責任追究和賠償制度等五個方面對加強生態文明制度建設作出安排，需要我們在工作中抓緊貫徹落實。

    （一）強化責任考核

    “十一五”期間，國務院批轉了《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》，要求按規定做好各項能源和污染物指標的統計、監測，明確對各地和重點企業節能減排目標完成情況進行考核。“十二五”時期，綜合考慮經濟發展水平、產業結構、節能潛力、環境容量及國家產業布局等因素，已將全國節能減排目標分解到各地區和重點企業。

    實踐中，要加強目標責任評價考核，加大考核結果的應用。同時，要加大力度完善政績考核制度。健全體現科學發展觀要求的干部政績考核體系，增加生態文明在考核評價中的權重；根據不同區域主體功能定位，實行差別化的評價考核制度，淡化GDP考核；建立領導干部任期資源消耗、環境損害、生態效益責任制和問責制。

    （二）加強法治建設

    盡快把實踐中、改革中形成的有效措施和有益經驗上升為法律，使生態文明建設有法可依，走上法治管理的軌道。

    一是健全促進生態文明建設的法律法規體系。研究制定應對氣候變化法、節水法、綠色消費促進法及生態補償條例、節能評估和審查條例等。以生態文明建設為導向修訂完善現有法律法規，抓緊修訂環境保護法、土地管理法、森林法等。清理與生態文明建設相沖突或不利于生態文明建設的法規、法條，解決法律之間相互沖突、脫節、重復、罰則偏軟等問題，增強法律法規的可操作性。

    二是建立和完善生態文明建設的標準體系。提高產業準入的能耗、水耗、物耗、環境標準。加快制修訂高耗能產品能耗限額標準、終端用能產品能效標準、建筑節能標準和汽車燃油經濟性標準等。制訂再生利用、再制造、低碳產品標準。建立滿足氨氮、氮氧化物控制目標要求的排放標準。提高建筑物、道路、橋梁等建設標準，延長使用壽命，提高抗災能力。

    三是強化執法監督。加強法律監督、行政監察、輿論和公眾監督。加大違法行為查處力度，解決有法不依、違法不究、執法不嚴的問題。健全環境損害賠償制度。

    （三）完善經濟政策

    一是產業政策。支持鼓勵類產業加快發展，控制限制類產業生產能力，加快淘汰落后產能。積極推進國家重大生產力布局規劃內的資源保障、重化工項目實施，支持西部特色優勢產業項目和重點產業高端化項目。加大“走出去”支持力度，提高企業對外投資便利化程度。

    二是價格和收費政策。深化資源性產品價格改革，建立反映市場供求、資源稀缺程度和環境損害成本的價格形成機制。推行居民用電階梯價格。全面推行燃煤發電機組脫硫、脫硝電價政策。實行差別電價、懲罰性電價政策。完善污水、垃圾處理費政策。

    三是財政政策。實施節能技術改造“以獎代補”政策，按形成的節能量給予獎勵；對建筑供熱計量及節能改造、污染物減排能力建設給予財政補助；對農村環境綜合整治實施“以獎促治”政策。實施節能產品惠民工程，采用財政補貼方式推廣節能家電、高效照明產品、高效電機、節能汽車等，研究擴大綠色產品消費的補貼政策。財政部、發改委聯合開展以城市為平臺的節能減排財政政策綜合示范。完善中央和省級財政對農產品主產區、重點生態功能區的轉移支付制度。推動建立開發與保護地區之間、上下游地區之間、生態受益與生態保護地區之間的生態補償機制。

    四是稅收政策。實施節能節水環保設備所得稅優惠政策。完善資源綜合利用所得稅、增值稅優惠政策。全面推行增值稅轉型改革。調整煤炭、原油、天然氣的資源稅稅額標準，調整不同排量乘用車的消費稅稅率，調整抑制“兩高”產品出口的稅收政策。研究選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，研究開征碳稅。

    五是金融政策：推廣實施綠色信貸、環境污染責任保險等政策，推動節能減排、循環經濟等項目通過資本市場進行融資，進一步提高高耗能、高排放項目信貸門檻。

    （四）推行市場化機制

    近年來，我國在合同能源管理、水權交易、排污權交易、碳排放權交易等方面開展試點實踐，建立和完善配套政策和制度，取得了積極進展。特別是國內碳市場建設要結合國情，有序推進。

    一是碳市場建設與實現節能減碳目標相結合。“十二五”節能減碳目標是約束性目標，需要各級政府運用各種手段確保完成。碳市場建設要為實現節能減碳目標發揮積極作用，切實降低我國節能增效減碳成本，增強財稅政策、法律手段與市場機制等不同政策的協同效應，形成減碳與節能、發展可再生能源、生態建設等工作聯動局面。

    二是科學合理分配排放配額。試點地區結合自身碳排放強度下降目標和能源消費總量控制目標，科學設定碳排放總量，合理確定配額。

    三是逐步培育和完善國內碳市場。我國已經出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，以規范和引導企業積極開展自愿減排交易活動。進一步采取有效措施，鼓勵更多企業參與，可考慮將企業參與自愿減排交易活動與完成節能減碳目標、增強企業社會責任、扶持貧困地區發展等工作結合起來，創造更多市場需求。

    四是做好相關支撐能力建設。籌備建設重點企業、事業單位能耗在線監測系統，推進認證核查體系建設，建立和完善交易平臺，為逐步建立全國性的碳排放交易市場做好基礎性準備工作。

    建立碳市場是一項長期而艱巨的任務，“十二五”期間主要是做好試點工作，探索和積累經驗。“十三五”將進一步擴大試點范圍，逐步建立全國性的碳市場。這一市場的建立和完善，對于發揮市場機制在節能增效減碳中的基礎性作用，完善節能增效減碳的長效機制，將會產生深遠影響。

    走綠色循環低碳之路是未來發展大勢所趨，也是貫徹落實科學發展觀、推進生態文明建設的內在要求。我們要按照中央的決策和部署，深入貫徹科學發展觀，把生態文明建設放在突出位置，與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設高度融合、緊密結合，真正讓生態文明理念成為社會主流價值觀，在實踐上結出碩果，不斷提高生態文明水平，邁入社會主義生態文明新時代。（解振華）

（責任編輯：周姍姍）